7-B TOMO 1-3• (cid:9) FOLIO CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Consejero Ponente: ENRIQUE GIL BOTERO Bogotá, D.C., noviembre veinticinco (25) de dos mil catorce (2014) Radicación:(cid:9) IJ 25000-23-26-000-1999-00002-05 Solicitante:(cid:9) Procurador General de la Nación Asunto:(cid:9) Incidente de impacto fiscal Decide la Sala Plena del Consejo de Estado, por declaración inicial que se hizo de la importancia jurídica de este proceso, y luego por razón de las competencias asignadas por la Ley 1695 de 2013, el incidente de impacto fiscal promovido por el Procurador General de la Nación contra los efectos de la sentencia proferida por la Sala Plena de la Sección Tercera de esta Corporación, el 1 de noviembre de 2012, que declaró la responsabilidad del Distrito de Bogotá, en los siguientes términos: "PRIMERO.- MODIFICASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el 24 de mayo de 2007. "SEGUNDO.- DECLÁRASE RESPONSABLE al DISTRITO DE BOGOTÁ en relación con los daños ocasionados por el derrumbe del Relleno Sanitario Doña Juana acaecido el 27 de septiembre de 1997. "TERCERO.- CONDÉNASE al DISTRITO DE BOGOTÁ a pagar a título de indemnización de daño moral y afectación de los derechos constitucionales a la intimidad familiar y a la recreación $227.440.511.400 y libre utilización del tiempo libre, la suma de a los integrantes del grupo que se hayan constituido como parte en e! proceso y los que lo hagan después, en los términos señalados en la parte motiva. La suma de dinero constitutiva de esta condena se deberá pagar al Fondo para la protección de los derechos e intereses colectivos, administrado en los término de ley, por el Defensor del Pueblo. Incidente de impacto fiscal Procuraduría General de la Nación Vs. Leonado Buitrago Quintero Exp. 2500232600019990000205 "CUARTO.- Corno consecuencia de la orden anterior, DISPONE SE que dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de este proveído, el monto de la indemnización colectiva objeto de esta condena, sea entregado al FONDO PARA LA DEFENSA DE LOS DERECHOS(cid:9) E INTERESES COLECTIVOS administrado por el Defensor del Pueblo, y a cargo del cual se pagarán las indemnizaciones, según lo ordenado en el artículo 65-3 de la Ley 472 de 1998. "Dentro de los quince días siguientes a la fecha en que se realice la referida consignación al fondo mencionado, los actores miembros del grupo deberán acreditar ante el defensor del Pueblo, con prueba idónea, su pertenencia a uno de los subgrupos de acuerdo con los requerimientos establecidos en la parte motiva de esta sentencia. "QUINTO.- CONDÉNASE a PROSANTANA a reembolsar al Distrito del Bogotá lo pagado por aquél como consecuencia de la condena impuesta en esta sentencia. "SEXTO.- DISPÓNENSE las indemnizaciones correspondientes a las demás personas del grupo que no hayan concurrido al proceso y que dentro de los veinte (20) días siguientes a la publicación de la presente sentencia decidan acogerse a lo aquí dispuesto, suministrando la información de que trata el artículo 55 de la Ley 472 de 1998, los que no podrán invocar daños extraordinarios excepcionales a los probados en el presente proceso. Para lo cual deberá observarse, igualmente, lo preceptuado en el literal b) del numeral 3° del artículo 64 in fine. En consecuencia LIQUÍDENSE los honorarios de! abogado coordinador en una suma equivalente al 10% de la indemnización que obtengan cada uno de los miembros del grupo que no hayan sido representados judicialmente. "SEPTIMO.- Luego de finalizado el pago de las indemnizaciones individuales, el FONDO PARA LA DEFENSA DE LOS DERECHOS COLECTIVOS, en cumplimiento de lo preceptuado en el último inciso del literal b del numeral 3° del artículo 65 de la Ley 472 de 1998, deberá devolver el dinero sobrante a !a entidad demandada. "OCTAVO.- ORDENASE la publicación de la parte resolutiva de la sentencia en un diario de amplia circulación nacional, dentro del mes siguiente a su ejecutoria, con la prevención a todos los interesados igualmente lesionados por los mismos hechos y que no concurrieron al proceso, para que se presenten a la Defensoría del Pueblo — Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, dentro de los 20 días siguientes para acreditar su pertenencia a cualquiera de los subgrupos afectados. "NOVENO.- CONDÉNASE en Costas al DISTRITO DE BOGOTÁ. Por la secretaría de la sección tásense, teniendo en cuenta las expensas necesarias para la publicación del extracto de la sentencia. 9 Incidente de impacto fiscal Procuraduría General de la Nación Vs. Leonado Buitrago Quintero Exp. 2500232600019990000205 "DÉCIMO.- ORDÉNASE al Distrito el cumplimiento de las siguientes medidas de justicia restaurativa: "i) Adoptar un reglamento técnico que garantice un manejo seguro de los rellenos sanitarios, aplicando para ello los avances que la ciencia ofrezca en la actualidad. "ii) Remitir copia de esta sentencia a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado —entidad que no se encuentra comprendida por los efectos de esta providencia— para que en el marco de sus competencias y, siempre que lo ,estime necesario, difunda el contenido de la misma. "DECIMOPRIMERO.- NIÉGANSE las demás pretensiones de las demandas presentadas en los procesos No. 1999-0002 y No. 2000- 0003. ANTECEDENTES 1. El incidente de impacto fiscal El Alcalde Mayor de Bogotá presentó al Procurador General de la Nación una solicitud de apertura del incidente de impacto fiscal contra los efectos de la sentencia proferida en el proceso de acción de grupo No. 25000-23-26-000-1999- 00002-04, con el fin de que se estudie la modulación de la condena impuesta al Distrito con fundamento en los argumentos que a continuación se exponen. El Distrito aseguró, entre otras cosas, que la cuantía de la condena y la disposición de entregar el valor de la indemnización, en el término de 10 días, afecta, a corto plazo, la sostenibilidad fiscal de las vigencias presupuestales del 2013 y del 2014 y las metas establecidas a mediano plazo en el Plan de Desarrollo "Bogotá Humana". Aseguró que se trata de la sentencia más costosa que han proferido en su contra, y que los mayores pagos se han efectuado en las vigencias 2001, 2010 y 2012, sin que excedan $32.000'000.000. El Procurador General de la Nadón, atendiendo la solicitud del Alcalde, y con el propósito de que se modulen los efectos de la sentencia, presentó a esta Corporación la solicitud de apertura del incidente de impacto fiscal, donde sostuvo: 3 Incidente de impacto fiscal Procuraduría General de la Nación(cid:9) Leonado Buitrago Quintero Ex p 250023260P 9990000205 i) En el presupuesto general del 2013, la mayor participación de recursos corresponde al eje estratégico del Plan de Desarrollo denominado "Una ciudad que supera la segregación y la discriminación: el ser humano en el centro de las preocupaciones del desarrollo". El 90% total de la inversión directa, que corresponde a $10'729.904'000.000, será destinado a los sectores sociales de educación, salud, integración social, hábitat y movilidad. ii) Con el fin de cumplir la sentencia condenatoria dictada en !a acción de grupo, el Distrito debía realizar modificaciones con cargo al Fondo de Compensación Distrital "para apropiar los recursos en la Unidad Administrativa de Servicios Públicos UAESP, y proponer un traslado presupuestal entre las secciones que conforman el Presupuesto Anual del Distrito Capital..."(cid:9) 5, cdno. ppal.-. iii) Esos movimientos presupuestales inciden en la garantía de los derechos fundamentales de los habitantes de Bogotá, porque impactan negativamente el sostenimiento de los gastos de los servicios sociales que presta la administración y los propósitos del Pian de Desarrollo "Bogotá Humana". iv) Pagar la condena en la forma indicada en la sentencia implica para el Distrito: a) "un esfuerzo adicional significativo para la consecución de recursos que no se tenían previstos ni en la estrategia financiera del plan de desarrollo, ni en el marco fiscal de mediano plazo 2013-2023 presentado conjuntamente con el Proyecto de Presupuesto 2013 al Concejo Distrital"; b) "la disminución de las fuentes de ingreso del presupuesto distrital por concepto de rendimientos financieros"; y c) "plantear un recorte en las inversiones programadas en el Plan de Desarrollo 'Bogotá Humana', generando consecuencias en la atención de la población vulnerable." —fl. 5, cdno. ppal.- Por lo expuesto, señaló que es necesario diferir los efectos financieros de la decisión, y considerar el siguiente plan de pagos: - "Un (1) primer pago por $6.000 millones que se realizaría en el mes de febrero de 2013, del cual $4.605 millones corresponden a los recursos para 4 Incidente de impacto fiscal Procuraduría General de la Nación Vs. Leonado Buitrago Qúintero Exp. 2500232600019990000205 atender la indemnización de las 1.472 personas que vivían, laboraban o estudiaban alrededor del foco emisor de 1 a 1.500 mts, que componen el Subgrupo Uno y de 1.500 a 3000 mts., que corresponde al Subgrupo Dos, y $1.395 millones para el pago de las eventuales personas que no se hicieron parte en el transcurso del proceso y presenten las pruebas idóneas"; y - "Dos (2) pagos por $110.720 millones cada uno, que corresponderían a la suma de $221.440,5 millones" —fl. 5 \tito., cdno. ppal.-. Además, la Procuraduría Delegada para la Economía y Hacienda Pública concluyó, al estudiar la solicitud y la documentación aportada, que el pago de la condena con cargo al presupuesto de la vigencia 2013-2014 ocasionaría un desequilibrio fiscal, por las siguientes razones: i) El Distrito ha cumplido, en los últimos 4 años, la obligación contenida en el artículo 35 del Decreto 714 de 1996, que ordena apropiar hasta el 1% de los ingresos corrientes para el Fondo de Compensación Distrital, cuyo propósito es atender los faltantes de apropiación de gastos de funcionamiento en cada vigencia. ii) En caso de que el Distrito cancele, en un solo desembolso, $222.835'507.200, correspondientes al pago de 65.536 personas indeterminadas, que no se han hecho parte en el proceso, se afectaría negativamente el presupuesto de 2013, del siguiente modo: en un 24% si dicho pasivo se aplicara al sector educación; en el 100% si se aplica en el rubro del sector de hábitat; en el 690% si se hace con cargo al sector ambiente; y del 17% si se aplica al sector salud. Es decir, en cualquiera de los eventos se impactarían las finanzas del Distrito, comprometiéndose los programas y proyectos relacionados con los citados rubros. La Procuraduría General de la Nación concluyó que pagar la condena en la forma solicitada no afecta, per se, los derechos de los integrantes del grupo, porque no se niega la indemnización sino que se difiere la entrega de los recursos; además, el plan de pagos es razonable. 2. Alegatos en el trámite del incidente 5 Incidente de impacto fiscal Procuraduría General de la Nación Vs. Leonado Buitrago Quintero Ex p. 2500232600019990900205 3.1. Procurador General de la Alaci5n: Solicitó la práctica de pruebas y señaló que expondría las razones de hecho y de derecho que motivaron la apertura del incidente una vez se allegaran los elementos de convicción requeridos. 3.2. Distrito Capital de Boaotá: Se remitió a lo expuesto por el Procurador General de la Nación, y aseguró que la consecución de recursos para pagar la condena no es tarea fácil y tiene gran impacto en las finanzas de la ciudad y en los programas y metas previstos en el Plan de Desarrollo "que pretende garantizar la prestación y el disfrute de los derechos reconocidos a la población en la Constitución" —fl. 349, cdno. ppal.-. De otra parte, sostuvo(cid:9) :a UAESP —quien debe soportar la condena- no dispone de las apropiaciones suficientes para atender la obligación impuesta en la sentencia, y por eso se debe presentar a consideración del Concejo una propuesta de "traslado presupuestal" para asumir la condena —fi. 350-. A su vez, sostuvo: a) que las modificaciones presupuestales en la vigencia 2013- 2014 tienen un impacto negativo en la garantía de los derechos fundamentales de los habitantes de la ciudad, toda vez que se afecta el sostenimiento de gastos de servicios sociales y los programas previstos en el Pian de Desarrollo "Bogotá Humana". b) También señaló que el pago de la condena se traduce en una disminución de las fuentes de ingreso del presupuesto distrital, por concepto de rendimientos financieros generados por la Dirección Distrital de Tesorería de la Secretaría de Hacienda, teniendo en cuenta que dejarían de rentar durante buen tiempo a una tasa ponderada del 4,36%; c) la entrega de este dinero a la Defensoría del Pueblo la causaría problemas operacionales y logísticos, atendiendo a su capacidad técnica y operativa —fi. 351-. Asimismo, hizo una lista de las metas o propósitos que resultan afectados en la vigencia con el pago total de la condena, concretamente los sectores de hábitat, ambiente y salud. De conformidad con lo señalado, e! Gobierno Distrital debía hacer un gran esfuerzo para conseguir los; recursos para pagar la condena, porque 6 Incidente de impacto fiscal Procuraduría General de la Nación Vs. Leonado Buitrago Quintero Exp. 25002326000'19990000205 hacerlo en un único momento implica: i) recortar las inversiones programadas en el 2013 en los sectores de salud, educación e integración social; ii) disminuir las fuentes de ingreso del presupuesto por concepto de rendimientos financieros, con los que se pueden atender compromisos del Distrito; iii) incumplir el "criterio de meta de Balance Primario superior al balance requerido para garantizar la sostenibilidad de la deuda"; iv) recomponer el gasto, es decir, presentar ante el Concejo una propuesta de traslado contra-acreditando recursos en algunas entidades, con el fin de obtener las apropiaciones requeridas para pagar la condena. Por último, propuso el siguiente plan de pagos -diferente al planteado en la solicitud de apertura del incidente de impacto fiscal-: i) un primer pago de 6.000'000.000, una vez resuelto el incidente; ii) un segundo pago de $110.723'000.000, doce meses después de resuelto el incidente; y iii) un tercer pago de $110.723'000.000, doce meses después del segundo pago -fl. 357-. 3.3. Miembros del grupo afectado: los miembros del grupo afectado se pronunciaron, en repetidas ocasiones, sobre la apertura del incidente de impacto fiscal. Sostuvieron que la decisión de la Subsección es una orden simple, cuyos efectos no deben diferirse, porque se trata de la condena a una sola entidad. Afirmaron que siendo el incidente una figura de excepción, el Distrito debía demostrar que el pago de la deuda genera desequilibrios fiscales que ponen en riesgo las finanzas a largo y mediano plazo, pero que esta carga no se agotó "... y, por el contrario, (...) el pago de la sentencia en un solo contado solamente afectaría el balance primario del año 2013 y sus efectos serían absorbidos en el 2014. De ninguna manera la sentencia tendría la virtualidad de afectar la sostenibilidad fiscal del Distrito y menos aun la afectaría de manera seria (colocándola en insolvencia)..." -fI. 105, cdno. ppal.-. Asimismo, señalaron que el incidente de impacto fiscal no resuelve problemas de negligencia administrativa, y a pesar de que el demandado en la acción de grupo aseguró que cumplió la obligación del artículo 35 del Decreto 714 de 1996, realizando los aportes al Fondo de Compensación Distrital, es indolente no 7 lncidnite de impacto fiscal Procuraduría General de la Nación Vs. Leonado l3uitrago Quintero Exp. 2500232600019990000205 adoptar las medidas establecidas en la ley para atender la condena, consecuencia que no puede trasladarse a los demandantes. Del mismo modo, afirmaron que no era admisible la imprevisibilidad de la condena, porque desde el 2007 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró responsable al demandado por el derrumbe del relleno sanitario de Doña Juana, y el fraccionamiento del pago es una carga desmedida para las víctimas, que debieron esperar 13 años para reconocer su derecho. Precisaron que el mecanismo estudiado no desconoce los derechos fundamentales, y su garantía no puede depender de la existencia de recursos en el erario para una determinada vigencia fiscal. Concluyeron que los derechos reconocidos en la sentencia son de orden constitucional, y el incidente causa una "re victimización" de los actores, que encuentran nuevamente en el Distrito Capital un ente que vulnera sus garantías fundamentales. Adicionalmente, el incidente viola el principio de autonomía de la rama judicial, la cosa juzgada y el imperio de la ley, porque afecta el contenido mismo de la sentencia de la Sección Tercera del Consejo de Estado, del 1 de noviembre de 2012, y restringe el alcance y protección efectiva de los derechos fundamentales. Reiteraron que la cancelación de la sentencia no afecta la sostenibilidad fiscal del Distrito, y el plan de pagos propuesto, además de que carece de razonabilidad, deprecia el valor real de la indemnización. Además, la entidad pública ni siquiera ejecutó completamente el presupuesto del 2013 y por eso podía pagar la condena. De otra parte, algunos miembros del grupo presentaron, en escritos separados, su oposición al incidente de impacto fiscal. En este sentido, exigieron la cancelación de la sentencia, sin que se iniciaran nuevos procesos fiscales, que retardan más la reparación a la que tienen derecho, enviando a la comunidad, a su juicio, un mensaje de burla e inseguridad jurídica. Asimismo, reprocharon que el Distrito no asumiera el pago de la condena, con el argumento de arrogarse obligaciones en otros sectores —salud y educación-. 8 Incidente de impacto fiscal Procuraduría General de la Nación Ve. Leonado Buitrago Quintero Ey.p. 2500232600019990000205 La señora Esmeralda Gómez Pastran, integrante del grupo afectado, solicitó que se niegue la pretensión de la Procuraduría y del Distrito —anti técnicamente solicitó que "se anule el incidente de impacto fiscal", pero en realidad pide que no se acceda a la pretensión-, porque vulnera los derechos fundamentales reconocidos en la sentencia "ínfima, que en parte no va a mejorar la salud de aquellas personas que sufrieron directamente la explosión por acumulación y mala disposición de los líquidos lixiviados." —fl. 264, cdno. ppal.-. De otro lado, la Sala advierte que el escrito presentado por e! abogado Guillermo Raúl Asprilla Coronado, el 11 de octubre del 2013, fue extemporáneo, así que sus argumentos no se tendrán en cuenta. En efecto, reasumió e! poder en la fecha señalada y se pronunció respecto a la apertura del incidente. No obstante, el auto que corrió traslado para exponer las razones de hecho y de derecho que fundamentan la posición de las partes se notificó por estados el 11 de septiembre de ese año, es decir, transcurrieron 22 días hábiles entre la notificación de la providencia y la presentación del escrito. En otros términos, el alegato fue extemporáneo porque el traslado era de 10 días hábiles, contados desde el vencimiento del término concedido al solicitante y al Distrito Capital de Bogotá, esto es, desde el 25 de septiembre de 2013. CONSIDERACIONES Previo al estudio que corresponde hacer para decidir el incidente de impacto fiscal, advierte la Sala que negará la solicitud de modulación de los efectos de la sentencia de la acción de grupo que dio origen a él por las razones que pasan a 0 la competencia y algunas precisiones exponerse, siendo necesario analizar: sobre el trámite del proceso; h) la naturaleza jurídica del incidente de impacto fiscal; al interior de la cual se examinará: a) los antecedentes del Acto Legislativo No. 3 de 2011, que reformó el art. 334 de la C.P1; b) las características El texto original del art. 334 de la C.P. establecía: "La dirección general de la economía estará a cargo del Estado. Este intervendrá, por mandato de la ley, en la explotación de los recursos naturales, en el uso del suelo, en la producción, distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, para racionalizar la economía con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un ambiente sano. 9 Incidente d.2 irripaito fiscal Procuraduría General de la N.7.ciOn V. Leonado Buitrago Quintero Exp. 2500232600019990000205 constitucionales del incidente de impacto fiscal, y su desarrollo a través de la Ley 1695 de 2013; c) los efectos del incidente de impacto fiscal sobre la teoría general del Estado y del derecho, aspecto que reclama analizar: c./.) afectación positiva a la construcción de un modelo económico responsable, c.2) afectación a los principios de justicia y seguridad individual, que justifican que cada individuo mantenga su interés en tener una vida común al interior de una sociedad civil y política; y c.3.) afectación al principio según el cual Colombia es un Estado Social de Derecho. Planteados los anteriores aspectos se examinará iii) lo probado en el incidente y finalmente se resolverá ivj'el caso concreto. 1. Competencia y precisiones sobre el trámite del proceso La Sala Plena es competente para conocer el presente asunto, porque en sesión del 19 de marzo de 2013 decidió, por importancia jurídica, asumir la competencia en este caso —fl. 79-. Además en el auto de Sala Plena del 28 de mayo de 2013 — Rad. I3 250002326000199900002 04 y 2000-00003-04-, admitió el incidente de impacto fiscal y expresó: "En los términos indicados, la Sala admitirá la solicitud de apertura del incidente de impacto fiscal del caso sub iudice y cuyo trámite en su definición, concreción y materialización quedará a cargo del Despacho del Magistrado Ponente, pero la decisión, por razones de importancia jurídica, se mantendrá en la Sala Plena de la Corporación.' (Cursivas fuera de texto) De otro lado, sobre el trámite de este proceso, la Sala recuerda que no se rige por la Ley 1695 de 2103, porque el momento en el que el incidente se inició, ésta no había entrado a regir, de allí que en atención a lo dispuesto en el auto de la Sala Plena del 28 de mayo de 2013, que se refirió al régimen procesal del incidente, el "El Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios básicos. También para promover la productividad y la competitividad y el desarrollo armónico de las regiones." En el mismo sentido, el art. 3 de la Ley 1695, por medio de la cual se desarrolló el art. 334 2 de la CP. estableció la misma competencia: "Competencia. Conocerá del incidente de impacto fiscal la Sala Plena de la Corte Constitucional, la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado o la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, de la que haga parte el magistrado de la alta corporación que presentó la ponencia de la sentencia o de los autos que se profieran con posterioridad a la misma, sobre el cual se solicita el incidente." 10