Cover Sistema tributario Prensa.pdf 1 01/08/13 10:44 El sistema tributario, la innovación y el medio ambiente La resolución de los problemas ambientales en el mundo podría implicar un costo importante para el crecimiento económico si sólo se dispone de las tecnologías presentes en la actualidad. Sabemos El sistema tributario, que la innovación —la creación y adopción de los nuevos conocimientos y tecnologías— ofrece las vías necesarias para alcanzar los objetivos ambientales locales y globales, y a costos considerablemente más bajos. La innovación es también el principal impulsor del crecimiento la in novación y el económico. medio ambiente Los gobiernos de la OCDE utilizan cada vez más los impuestos relacionados con el medio ambiente, ya que usualmente se considera una de las herramientas de política pública más efectivas. Explorar la vinculación entre los impuestos relacionados con el medio ambiente y la innovación es fundamental para comprender el impacto real de este instrumento de política pública: una faceta potencial del “crecimiento verde”. Al asignarle un precio a la contaminación, ¿los impuestos ambientales promueven la innovación? ¿Qué tipos de innovación resultan de ellos? ¿Es importante el papel que desempeña el diseño del impuesto? ¿Cuál es el efecto de esta innovación? En el análisis de estas preguntas, este informe se remite a los estudios de caso que incluyen a Japón, Corea, España, Suecia, Suiza, el Reino Unido, Israel y otros. Cubre una amplia gama de temas y tecnologías ambientales, además de los contextos económicos y de políticas públicas. Los métodos de investigación varían desde el análisis econométrico hasta las encuestas con los propietarios y ejecutivos de las empresas. Este informe también explora el uso de los impuestos relacionados con el medio ambiente en los países de la OCDE, y resalta las consideraciones de los encargados del diseño de políticas públicas al implementar dichos impuestos. C E M Las políticas de crecimiento ecológico pueden estimular el crecimiento económico al mismo tiempo l s is Y que previenen la degradación ambiental, la pérdida de la biodiversidad y el uso de los recursos te naturales no sustentables. Los resultados de esta publicación contribuirán a la Estrategia de m CM a Crecimiento Verde (Green Growth Strategy) que se desarrolla por parte de la OCDE como un t MY paquete de políticas públicas prácticas para que los gobiernos canalicen el potencial de un rib CY crecimiento más ecológico. ut a www.oecd.org/greengrowth r CMY io K Para más información sobre el trabajo de la OCDE sobre los impuestos relacionados con el medio , la ambiente, visite: www.oecd.org/env/taxes. in n o v Lectura adicional a c The Political Economy of Environmentally Related Taxes [La economía política de los impuestos ió relacionados con el medio ambiente] (2006) n y e l m e El texto completo de este libro está disponible en línea en los siguientes enlaces: d io www.sourceoecd.org/taxation/9789264087620 a www.sourceoecd.org/environment/9789264087620 m Those with access to all OECD books on line should use this link: b ie www.sourceoecd.org/9789264087620 n t SourceOECD is the OECD online library of books, periodicals and statistical databases. e For more information about this award-winning service and free trials ask your librarian, or write to us at [email protected]. ISBN 978-607-9217-19-8 Con el apoyo de Con la revisión técnica de El sistema tributario, la innovación y el medio ambiente Con la revisión técnica de: Este trabajo se publica bajo la responsabilidad del Secretario General. Las opiniones e interpretaciones que figuran en esta publicación no reflejan necesariamente el parecer oficial de la OCDE o de los gobiernos de sus países miembros. Tanto este documento como cualquier mapa que se incluya en él no conllevan perjuicio alguno respecto al estatus o la soberanía de cualquier territorio, a la delimitación de fronteras y límites internacionales, ni al nombre de cualquier territorio, ciudad o área. ISBN 978-607-9217-19-8 (impreso) ISBN 978-607-9217-13-6 (PDF) La OCDE agradece al Foro Consultivo Científico y Tecnológico y a la Dirección de Ciencia, Tecnología e Industria de la OCDE haber hecho posible la publicación de este estudio en español. La impresión de esta obra se realizó gracias al financiamiento brindado por el Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología La OCDE agradece a Dofiscal-Thomson Reuters y a la Universidad Panamericana la revisión técnica del texto en español de esta obra Los datos estadísticos para Israel son suministrados por y bajo la responsabilidad de las autoridades israelíes competentes. El uso de estos datos por la OCDE es sin perjuicio del estatuto de los Altos del Golán, Jerusalén Este y los asentamientos israelíes en Cisjordania bajo los términos del derecho internacional. Traducción: TRADUKO Edición: Alejandro González Luna Revisión técnica: Lic. Emilio Velasco Gaytán (Dofiscal-Thomson Reuters) y C.P. y M.I. Olga Leticia Ávila Sandoval (Universidad Panamericana) Coordinación editorial: Centro de la OCDE en México para América Latina y Foro Consultivo Científico y Tecnológico Publicado originalmente por la OCDE en inglés y en francés con los títulos: Taxation, Innovation and the Environment / La fiscalité, l’innovation et l’environnement © OCDE 2010. Todos los derechos reservados. © Foro Consultivo Científico y Tecnológico, A.C., México, 2012, para la presente edición en español. Publicado por acuerdo con la OCDE, París. Las erratas de las publicaciones de la OCDE se encuentran en línea en www.oecd.org/publishing/corrigenda. La calidad de la traducción al español y su correspondencia con el texto original es responsabilidad del Foro Consultivo Científico y Tecnológico, A.C., México. Usted puede copiar, descargar o imprimir los contenidos de la OCDE para su propio uso y puede incluir extractos de publicaciones, bases de datos y productos de multimedia en sus propios documentos, presentaciones, blogs, sitios web y materiales docentes, siempre y cuando se dé el adecuado reconocimiento a la OCDE y al Foro Consultivo Científico y Tecnológico como fuentes y se les reconozca como propietarios del derecho de autor. Queda prohibida la reproducción total o parcial para uso público o comercial sin la autorización escrita del editor. PRESENTACIÓN Presentación D e acuerdo con información de la propia Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), la recaudación de impuestos verdes representó, entre 1994 y 2007, alrededor de 7% de los ingresos tributarios totales de los 34 países que la integran. El principal objetivo de este tipo de gravámenes es reducir el daño al ambiente y paliar los efectos de la contaminación, además de impulsar la innovación en tecnologías y procesos ambientalmente más eficientes. Como ha mencionado Angel Gurría, secretario general de la OCDE, de continuar el desarrollo de las naciones como hasta el momento “podría dar como resultado una mayor escasez de agua, agotamiento de recursos, contaminación del aire y del agua, cambio climático y una pérdida de biodiversidad que podría ser irreversible”. Los desafíos que enfrentan los Estados no son menores. Si bien se habla principalmente de los problemas que se enfrentan en las áreas urbanas, el tema tiene la misma importancia en las zonas rurales, en especial por el uso indiscriminado de fertilizantes. De ahí la impor- tancia de contar con estrategias integrales que, además de involucrar a los sectores sociales, políticos, científicos y productivos, permitan el debate y la difusión de la información respec- to de este tema. La publicación del libro El sistema tributario, la innovación y el medio ambiente, coeditado por el Foro Consultivo Científico y Tecnológico y la Organización para la Cooperación y el Desarro- llo Económicos, contribuye a esta discusión. En este volumen se presentan los resultados de las reuniones que realizaron expertos tri- butarios y ambientales, bajo el Comité de Asuntos Fiscales y el Comité de Política Ambiental de la OCDE, enriquecidos con estudios de casos específicos. Uno de los temas a destacar es el de las innovaciones, puesto que si no hay los suficientes incentivos para generarlas tampoco los habrá para implementarlas. De ahí la importancia de diseñar y poner en marcha políticas adecuadas para hacer frente a los retos ambientales. En los cinco capítulos que integran el libro se abordan, entre otros, los temas de la inno- vación y los resultados ambientales eficientes a bajo costo que generan; la intersección entre impuestos, innovación y medio ambiente; impuestos aplicados a contaminantes específicos; su efectividad en la innovación; la medición de ésta; la adopción y transferencia de la innova- ción relacionada con el medio ambiente; consideraciones para el diseño de impuestos y otros instrumentos tributarios; las condiciones para desarrollar un sistema tributario relacionado con el medio ambiente, y una discusión sobre si los impuestos ambientales por sí mismos son la solución. Al ser la innovación uno de los temas centrales en el libro, se plantea que una forma de medir cuánto ha avanzado ésta en materia ambiental tiene que ver con el número de patentes. En este sentido, se señala que: “Las patentes son una medición valiosa para los investigadores, ya que identifican específicamente la generación de conocimiento para una innovación, el momento en que se creó y quién fue su creador”. 3 EL SISTEMA TRIBUTARIO, LA INNOVACIÓN Y EL MEDIO AMBIENTE – © OCDE-FORO CONSULTIVO CIENTÍFICO Y TECNOLÓGICO 2012 PRESENTACIÓN Se plantea también que las innovaciones creadas en materia ambiental incluyen produc- tos nuevos y técnicas de producción mejoradas, pero el impacto que éstas tengan dependerá de los instrumentos elegidos para estimular su introducción. “Establecer simplemente un impuesto relacionado con el medio ambiente no garantiza el éxito; la visibilidad del impuesto y el modo en que se implemente afectan crucialmente el resultado.” Por lo tanto, los impuestos ambientales deberían desempeñar un papel central en los en- foques a la política ambiental de los países, pero los impuestos por sí mismos tal vez no sean suficientes para responder a algunos retos de su implementación. En México se ha trabajado en el impulso a los impuestos verdes; sin embargo, de acuerdo con la OCDE, es el país que tiene los precios más bajos para los combustibles automotrices, lo que fomenta el derroche y la ineficiencia, y, por supuesto, las emisiones de gases de efecto invernadero. Además, es el único país que prácticamente no aplica ningún impuesto como instrumento económico de política ambiental, a pesar de tener la recaudación fiscal más baja con respecto al PIB (menos de 10%). Este tomo se suma a los esfuerzos para que quienes se dedican a estos temas conozcan la información más reciente generada al respecto, así como experiencias internacionales que puedan servir como antecedentes o bases para la preparación de la reforma tributaria respec- to al tema ambiental, tan necesaria en este país. Dra. Gabriela Dutrénit Bielous Coordinadora General del Foro Consultivo Científico y Tecnológico 4 EL SISTEMA TRIBUTARIO, LA INNOVACIÓN Y EL MEDIO AMBIENTE – © OCDE-FORO CONSULTIVO CIENTÍFICO Y TECNOLÓGICO 2012 PRÓLOGO Prólogo L os retos ambientales que se presentan actualmente requieren el esfuerzo de los ciudadanos, las empresas y los gobiernos para impulsar la disminución de la contaminación y la degradación ambiental, así como cambiar los patrones existentes de la oferta y la demanda. El objetivo de la Estrategia de Crecimiento Verde de la OCDE (Green Growth Strategy) (www.oecd.org/greengrowth) es informar sobre el debate y apoyar los esfuerzos del gobierno para el desarrollo de políticas ambientales y económicas que se fortalezcan mutuamente, al mostrar que lo “verde” y el “crecimiento” son compatibles. Los impuestos relacionados con el medio ambiente pueden lograr efectivamente muchos objetivos ambientales, y su uso se extiende dentro de los países de la OCDE. Sin embargo, para alcanzar los objetivos ambientales al menor costo, debemos obtener tecnologías y conocimientos más avanzados que los actuales: la innovación es crítica para esto. El proyecto que dio como resultado este informe explora los beneficios de los impuestos ambientales, que se acumularán cuando los elevados costos de la contaminación vuelvan atractiva la inversión en el desarrollo de las nuevas tecnologías verdes. Se han preparado diversos estudios de caso, algunos investigan el papel que desempeña el diseño de los impuestos ambientales y otros analizan el modo en que pueden impulsar la innovación. En este volumen puede observarse que un sistema tributario relacionado con el medio ambiente induce efectivamente a la innovación, y las empresas responden de manera positiva a las señales del mercado (desarrollando productos nuevos, creando nuevos medios para neutralizar los contaminantes y modificando las prácticas de producción para hacerlas más limpias). Con el fin de aportar el rango más amplio posible de innovaciones, los impuestos ambientales deben diseñarse adecuadamente y deben ser predecibles para aportar a las empresas la confianza de que las tecnologías limpias desarrolladas por ellas hoy tendrán un mercado en el futuro. Angel Gurría Secretario General 5 EL SISTEMA TRIBUTARIO, LA INNOVACIÓN Y EL MEDIO AMBIENTE – © OCDE-FORO CONSULTIVO CIENTÍFICO Y TECNOLÓGICO 2012 AGRADECIMIENTOS Agradecimientos E ste libro es fruto de las Reuniones Conjuntas de Expertos Tributarios y Ambientales, un grupo bajo el Comité de Asuntos Fiscales y el Comité de Política Ambiental de la OCDE. Se presentaron las versiones preliminares de esta publicación a este grupo, y los participan- tes proporcionaron una guía, comentarios y sugerencias de gran valor. Los estudios de caso —desarrollados en profundidad para investigar la eficacia de los impuestos ambientales que pueden inducir distintos tipos de innovación— proporcionaron la base de esta publicación. Estos estudios de caso fueron realizados por varios expertos ex- ternos, cuyo trabajo aportó conclusiones esclarecedoras. Los resúmenes de dichos estudios de caso se proporcionan en la segunda mitad de este libro. Esta publicación fue elaborada por Michael Ash, asignada a la OCDE por parte del Gobierno de Canadá, en estrecha coope- ración con Nils Axel Braathen, Nick Johnstone, Ivan Hašcic y Anthony Cox, del Directorado Ambiental de la OCDE, y con Jens Lundsgaard y Stephen Matthews, del Centro de Adminis- tración y de Políticas Fiscales de la OCDE. 77 EL SISTEMA TRIBUTARIO, LA INNOVACIÓN Y EL MEDIO AMBIENTE – © OCDE-FORO CONSULTIVO CIENTÍFICO Y TECNOLÓGICO 2012 ÍNDICE Índice Abreviaturas �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 13 Resumen ejecutivo ��������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 15 Capítulo 1. Introducción ��������������������������������������������������������������������������������������������������������� 23 1.1. La doble falla del mercado: la escasez de innovación y el exceso de contaminación 24 1.2. La innovación y los resultados ambientales eficientes a bajo costo ........................ 29 1.3. La intersección entre el sistema tributario, la innovación y el medio ambiente .... 34 Notas ........................................................................................................................................... 36 Referencias ............................................................................................................................... 36 Capítulo 2. El uso actual de los impuestos relacionados con el medio ambiente ������������ 39 2.1. Los ingresos a partir de los impuestos ambientales en distintos países ................. 40 2.2. Impuestos aplicados a contaminantes específicos ..................................................... 44 2.3. Exenciones y reducciones sobre los impuestos relacionados con el medio ambiente ................................................................................................................................ 63 2.4. Permisos negociables ...................................................................................................... 69 2.5. Conclusiones .................................................................................................................... 70 Notas .......................................................................................................................................... 72 Referencias ............................................................................................................................... 73 Capítulo 3. Eficacia de los impuestos relacionados con el medio ambiente sobre la innovación ����������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 75 3.1. Medición de la innovación .............................................................................................. 76 3.2. Identificación de los beneficios y las desventajas de la innovación ......................... 83 3.3. Estudios de caso de sistemas tributarios relacionados con el medio ambiente y el incentivo para la innovación ...................................................................................... 85 3.4. Los impuestos relacionados con el medio ambiente y los diferentes tipos de innovación ........................................................................................................................ 94 3.5. Grado de innovación: tecnologías incrementales versus tecnologías radicales ...... 97 3.6. Limitaciones a la innovación en respuesta a los impuestos relacionados con el medio ambiente ............................................................................................................... 99 3.7. La adopción y transferencia de la innovación relacionadas con el medio ambiente ......................................................................................................................... 103 3.8. Conclusiones .................................................................................................................. 107 Notas ........................................................................................................................................ 108 Referencias ............................................................................................................................. 108 Capítulo 4. Consideraciones para el diseño de impuestos y otros instrumentos tributarios ���������������������������������������������������������������������������������������������������������������������������� 113 4.1. Identificación del nivel tributario adecuado .............................................................. 114 9 EL SISTEMA TRIBUTARIO, LA INNOVACIÓN Y EL MEDIO AMBIENTE – © OCDE-FORO CONSULTIVO CIENTÍFICO Y TECNOLÓGICO 2012