EL PROCESO DE INTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL DEL CONO SUR AMERICANO por Andrés Artal Tur Departamento de Economía Universidad Politécnica de Cartagena (Spain) E-Mail: [email protected] Resumen La última década del siglo XX ha dado lugar a la proliferación de un elevado número de experiencias de integración económica regional. En este contexto, Latinoamérica ha sido una de las áreas geográficas donde un mayor número de este tipo de experiencias han surgido. En esta investigación se lleva a cabo una revisión del proceso de integración regional en el que se hayan embarcados los diversos países del cono sur americano, con especial referencia al Mercosur. Asimismo, se realiza una sucinta referencia a la realidad asociada a otras experiencias de alcance subcontinental y hemisférico, como son los procesos del Área de Libre Comercio Sudamericana (ALCSA) y el Área de Libre Comercio Americana (ALCA). Palabras clave: Integración económica regional, Mercosur, ALCSA, ALCA. Abstract The final decade of the past century is characterised by the emergence of a considerable number of regional economic integration experiences. In this context of increasing regionalism, Latin America accumulates a significant volume of experiences, being the Common Market of the South Cone (Mercosur) one of the most dynamic ones. This research analyses the integration processes that the Southern Cone of America countries are dealing with. The paper starts with a brief reference to the FTASA (Free Trade Agreement of South America) and FTAA (Free Trade Agreement for the Americas) processes. Following this, the paper develops a more extensive analysis of the Mercosur experience, including its formation years and the extension of the scope of this agreement in most recent years. Keywords: Regional integration agreements, Mercosur, FTAA. JEL classification: F15, 054. 1 EL PROCESO DE INTEGRACIÓN ECONÓMICA REGIONAL DEL CONO SUR AMERICANO Introducción Los procesos de integración económica no son un fenómeno nuevo en el subcontinente latinoamericano. Este tipo de experiencias posee una amplia tradición en la región, jugando un importante papel en su historia económica posterior a la Segunda Guerra Mundial (Devlin & Ffrench-Davis (1998)). A finales de los años cincuenta “el grado de progreso alcanzado por las industrias nacionales hacía difícil concebir la posibilidad de competir con productos manufacturados en los mercados de los países desarrollados o de otros países en desarrollo. Por ello se consideró que la ampliación del mercado mediante un proceso de integración de las economías latinoamericanas podía permitir una mayor especialización, una escala más adecuada y una mejor organización del desarrollo industrial. [...] La formación de un mercado común abastecido principalmente por industrias ubicadas en la región le permitiría a América Latina resolver los problemas de insuficiencia dinámica, estrangulamiento externo y agotamiento de los modelos de sustitución de importaciones basados en los mercados nacionales.” (UNESCO-SELA (1999), pág 2)1. Con este objetivo y a partir de la segunda mitad del siglo XX, comienzan a surgir los primeros acuerdos de integración regional, que irán evolucionando según el devenir político y económico de cada una de las naciones del subcontinente. Los períodos de auge económico supondrán un impulso a las relaciones comerciales bilaterales e incentivarán la aparición de algún tipo de vínculo entre los sectores productivos a escala regional, mientras que los períodos de crisis económica y política se caracterizarán por el aislamiento internacional y el estancamiento del proceso de integración. Ya en los años 80 surgirán determinadas iniciativas que van a sentar las bases de un renovado interés por los procesos de integración o asociación regional en el ámbito 1 Los subrayados son del autor. 2 latinoamericano, procesos estos que se desarrollarán con especial intensidad durante la próxima década. Destacan, fundamentalmente, la transformación de la ALALC en la actual ALADI, la firma de un tratado de liberalización comercial bilateral entre Brasil y Argentina, que será la semilla del actual Mercosur y una experiencia posterior, surgida a finales de los años 80, como es el Foro de Cooperación Económica de Asia y el Pacífico (APEC). Igualmente, en los años 90 se desarrollarán iniciativas de alcance hemisférico, con proyectos como el Área de Libre Comercio Suramericana (ALCSA) o la propia Iniciativa por las Américas de George Bush (ALCA). En esta investigación se lleva a cabo una revisión del proceso de integración regional que afecta a los países del cono sur americano, con especial referencia al MERCOSUR. Anteriormente se desarrolla una somera mención tanto a los procesos del ALCSA como del ALCA. 3 Los proyectos de Integración Económica Regional en el área Latinoamericana durante los años 90 El Área de Libre Comercio Sudamericana (ALCSA) En 1993 Brasil lanza la idea de conformar un Área de Libre Comercio Sudamericana (ALCSA). Este proyecto había estado latente en la agenda de los países sudamericanos durante años, siendo el Área de Libre Comercio de Latinoamérica y El Caribe (ALALC) nacida en 1960 y posteriormente el Área Latinoamericana de Integración (ALADI) originada en 1980 dos intentos primigenios de aproximación al mismo. Así, y pese a la inexistencia de un verdadero foro de debate formal, el proyecto se ha ido concretando mediante negociaciones parciales a escala bilateral. Encaminadas hacia este objetivo encontramos hoy día dos proyectos a nivel sub-regional como son el Área de Libre Comercio (ALC) proyectada entre el Mercosur y la Comunidad Andina, junto a la propia ALADI. La citada ALC Mercosur-Comunidad Andina consta de dos etapas, a saber, una primera destinada a la conformación de un Acuerdo de Preferencias Arancelarias (Abril-Septiembre de 1998) destinado al desarme arancelario para determinados productos y una segunda pensada para finalizar el desarme para el conjunto del “universo arancelario” (Octubre 1998-Diciembre 1999), al término de la cual se podría hablar de la vigencia de un verdadero ALC entre ambos bloques. La principal diferencia existente entre el ALCSA y el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), cuyo proceso de gestación describiremos a continuación, se basa en que mientras el primer acuerdo liga a países cercanos económica y geográficamente, pero con un comercio bilateral muy inferior en términos comparativos (660.000 millones de US$ en 1999 para América del Sur y Central, sin incluir a México), el segundo acuerdo está definido para países situados a mayor distancia geográfica y económica, pero que, por otra parte, intercambian un volumen mayor de bienes y servicios (alrededor de 3 billones de US$ en 1999 para el conjunto del continente americano). Además, los intentos de establecer un área comercial preferencial a escala sudamericana siempre comenzaron con gran vigor, estancándose 4 posteriormente los intercambios intra-regionales en un plazo corto de tiempo, mientras el comercio con los vecinos norteamericanos posee un potencial mucho mayor, tanto en su crecimiento futuro como en su sostenibilidad en el tiempo, tal y como está dejando ver el proceso del NAFTA para la economía mexicana y estadounidense. En la actualidad este proceso ha llegado a gestarse, aunque la crisis por la que atraviesan los países del Mercosur ha ralentizado mucho el proceso de integración regional. En cuanto a la ALADI su situación es la ya conocida, con los consabidos problemas asociados en cuanto a su operatividad. En este sentido, la actual Iniciativa por las Américas (ALCA) puede llevara resolver determinados problemas en cuanto a la integración económica latinoamericana, pese a las cautelas que en cuanto a la dependencia de los países fuertes del acuerdo se han lanzado por este grupo de países, encabezados por el propio Brasil. El Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) Entre las experiencias de integración regional aparecidas durante los años 90 en el continente americano, destaca la ambición demostrada por el ALCA, en especial en lo que a su alcance geográfico se refiere. Así, en 1994 tenía lugar en Miami la denominada Reunión de las Américas en la que se decidía avanzar hacia la construcción de un Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) mediante una estrategia basada, igualmente, en el impulso de los acuerdos subregionales y bilaterales ya existentes a lo largo del continente. La puesta en marcha del ALCA se fijaba pues para el año 2005, tras desecharse la opción norteamericana (USA) que apostaba por su puesta en marcha para el 1 de Enero de 2002. Las treinta y cuatro democracias existentes en el continente son las firmantes de este acuerdo, el cual persigue, además, la creación de una infraestructura comercial a escala hemisférica, para cuyo desarrollo se cuenta con la cooperación y financiación tanto del sector privado como de las instituciones financieras internacionales (FMI, Banco Mundial, BID, OMC). La Organización de Estados Americanos (OEA) y el 5 Banco Interamericano de Desarrollo (BID), junto a la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), fueron los organismos designados para constituir un Comité Tripartito de apoyo a las negociaciones del ALCA. La Segunda Cumbre de las Américas tuvo lugar en Santiago de Chile durante el año 1998. De esta manera se iniciaron formalmente las negociaciones del ALCA, que deberán concluir antes del año 2005. En esta cumbre se adopta una Declaración de Principios del ALCA que contiene un Plan de Acción. Dicho Plan se concentra en el desarrollo conjunto de determinadas áreas estratégicas a escala continental, tales como la educación, la democracia, la justicia, los derechos humanos, la integración económica y el libre comercio. En 1995, tras la Cumbre de Miami, tendría lugar la Primera Cumbre Ministerial de Comercio de las Américas y Foro Empresarial, que se celebró en Denver (USA). En esta cumbre se establecieron determinados grupos de trabajo destinados al tratamiento común de las siguientes áreas: 1- Acceso a los mercados: creación de un Área de Libre Comercio a escala continental, sin excepciones arancelarias. 2- Procedimientos Aduaneros y Reglas de Origen: cumplimiento estricto de las reglas de origen y definición de un sistema eficiente y transparente de las mismas. 3- Inversiones: establecimiento de un marco jurídico adecuado, que incentive la asignación eficiente de los recursos a escala continental. 4- Normas y Barreras técnicas al comercio: acabar con cualquier barrera técnica que suponga un apoyo encubierto a la actividad nacional 5- Medidas sanitarias y fitosanitarias: respetar las especificidades nacionales en materia de regulación sanitaria y fitosanitaria, siempre que no supongan barreras técnicas encubiertas al comercio intraregional 6- Subsidios: eliminación de los subsidios a la exportación que subsisten en el sector agrario e identificación de otras ayudas existentes en el resto de los sectores económicos 7- Antidumping y derechos compensatorios: revisión de las normativas nacionales 6 8- Economías pequeñas: arbitrar un marco que permita la convergencia en los niveles de desarrollo de los países miembros del ALCA, adoptando medidas que permitan un eficaz acceso a los mercados liberalizados por parte de las economías más pequeñas y con menor capacidad. La Segunda Cumbre Ministerial tiene lugar en Cartagena de Indias (Colombia) en 1996. En esta segunda cumbre se introducen nuevos grupos de trabajo que sirven de complemento a los ya creados en Denver, estos son: 1- Compras del Sector Público: se deberá garantizar el libre acceso de las empresas a los mercados públicos, mediante la aplicación del principio de no discriminación. 2- Derechos de propiedad intelectual: determinación de un marco de defensa eficaz y consensuado para la propiedad intelectual y sus derechos asociados 3- Servicios y Política de competencia: arbitrar medidas tendentes a garantizar la libre circulación de los servicios y la eliminación de los apoyos gubernamentales encubiertos a este sector. Se estima necesario que exista una fiel correspondencia entre la legislación emanada del ALCA, para este grupo de trabajo en particular, y la correspondiente al Acuerdo General sobre Comercio de Servicios (GATS), así como la necesidad de que exista un proceso de armonización de los diferentes marcos legales nacionales en materia de competencia. Al conjunto de grupos ya existentes se añadirán, posteriormente, el Grupo de Agricultura y el Grupo de Solución de Controversias. Durante la Tercera Cumbre Ministerial, Belo Horizonte (Brasil), de 1997 se acuerda iniciar las negociaciones del ALCA durante el mes de Marzo de 1998, fecha prevista para la realización de la Segunda Cumbre de las Américas, a celebrarse en Santiago de Chile. En esta misma Cumbre de Belo Horizonte, los Ministros de Comercio de las treinta y cuatro naciones integrantes del ALCA llevaron a cabo una evaluación de los logros conseguidos hasta el momento en la conformación del ALCA. En este sentido, se 7 trataba de examinar cuanto se había avanzado en la senda de la liberalización del comercio a escala hemisférica desde la Primera Cumbre de las Américas de 1994. Debe recordarse que el objetivo del ALCA es la construcción de un área de libre comercio mediante la ampliación y profundización de los acuerdos subregionales y bilaterales ya existentes en el continente, siempre y cuando éstos no entraran en contradicción con los principios de la WTO. Determinados logros se destacaron en esta dirección, como la puesta en marcha de los acuerdos asumidos por los Estados miembros en el marco de la Ronda Uruguay del GATT o la negociación de nuevos acuerdos bilaterales y subregionales de libre comercio, la mayoría de carácter netamente bilateral, firmados en el seno de la ALADI2. También se destacó la participación de algunos países miembros en acuerdos sectoriales de liberalización del comercio en el marco de la Organización Mundial del Comercio (OMC) y determinadas medidas adoptadas en la senda de la liberalización del comercio en un ámbito multilateral. Finalmente, se determinó que serían los diferentes Gobiernos nacionales los encargados de implementar los acuerdos alcanzados a lo largo de cada cumbre ministerial, estableciéndose un “Grupo de Revisión de la Implementación de Cumbres”, que depende directamente de los Ministros de Relaciones Exteriores de las treinta y cuatro naciones firmantes. Este grupo se reunirá dos o tres veces al año con el objetivo de supervisar este proceso de implementación y establecer su grado de cumplimiento de los mandatos de las cumbres, elaborando un Informe Anual que será discutido por los Ministros de Relaciones Exteriores en la próxima Asamblea General Ordinaria de la Organización de Estados Americanos (OEA). La última Cumbre de las Américas se ha celebrado en Quebec (Abril de 2001), donde se ha trabajado, fundamentalmente, para tratar de limar los escollos restantes en la consecución de un consenso común en los términos del ALCA. 2 En este período entra en funcionamiento la Unión Aduanera, incompleta, del Mercosur, se introduce el Arancel Externo Común en el Grupo Andino, se firman diversos Acuerdos de Libre Comercio entre diversos países (México-Costa Rica, México-Bolivia, Chile-Ecuador) y se crea el Grupo de los Tres, integrado por México, Colombia y Venezuela. 8 Los temas concernientes al sector agrícola y ganadero parecen ser todavía aquellos que más polémica han levantado en las negociaciones, siendo Brasil el principal país reticente a la completa liberalización de estos intercambios con el mercado norteamericano, por existir, todavía, productos sensibles a dicha apertura. La fecha de puesta en marcha del ALCA se ha fijado en la Declaración de Quebec para el 31 de Octubre de 2005, el mismo año en que entrará en vigor el Free Trade Agreement Unión Europea (UE)-Mercosur, pese a las presiones de USA que deseaba fijar el año 2003 para el inicio del ALCA. Las tensiones USA-UE por la toma de posiciones comerciales en el subcontinente latinoamericano siguen siendo obvias. El mayor peso político en los foros internacionales de determinadas experiencias regionales, en especial del Mercosur, se ha hecho notar en esta cumbre de Quebec, donde sus países integrantes han manifestado su deseo de que la construcción del ALCA sea un proceso subsidiario con respecto al desarrollo y la consolidación del propio Mercado Común del Sur, objetivo prioritario para todos ellos. 9 El proceso de construcción del Mercado Común del Cono Sur (Mercosur) A mediados de los años 80 Argentina y Brasil, deciden establecer una estrategia común de desarme comercial bilateral, al objeto de desarrollar una experiencia de integración económica que de respuesta a varias décadas de desconfianza mutua y enfrentamientos políticos (Feinberg (1997)). El 30 de Noviembre de 1985 los presidentes de Argentina, Raúl Alfonsín, y Brasil, José Sarney, firman la Declaración de Iguazú la cual expresa su voluntad de establecer un proceso de integración bilateral de sus mercados. En 1986 se rubrica por parte de ambos países el Acta para la Integración Argentino-Brasileña, que se plasmará en el establecimiento del Programa de Integración y Cooperación Económica (PICE), definido como un acuerdo de carácter gradual, flexible y equilibrado y que prevé la existencia de un tratamiento preferencial en el comercio recíproco. Este programa dará lugar a la aparición de 17 protocolos de carácter bilateral, diseñados para su implementación durante el período 1984-1989, al objeto de regular actuaciones diversas en áreas económicas con intereses comunes. En este mismo año de 1986 se firmará un Acuerdo de Complementación Económica de alcance parcial, destinado a definir una vía de cooperación comercial bilateral para aquellos sectores económicos no rivales o con intereses nacionales comunes. El Acta de Amistad Argentino-Brasileña establecerá el ideario político de este acuerdo. Mientras tanto, los contactos con Uruguay se suceden por ambas partes, existiendo acuerdos bilaterales para el establecimiento de tratamientos comerciales preferenciales entre estos países vecinos. Ya en 1988 quedará rubricada por los tres países, Argentina, Brasil y Uruguay, la Decisión Tripartita nº 1, donde se instituye la intención de integración formal de estos tres mercados, con la adhesión de Uruguay al PICE, asumiéndose los acuerdos internacionales en vigor por parte de los tres países. Los cambios que sacudirán el entorno socio-político internacional en años posteriores, además de los buenos resultados obtenidos por el citado Acuerdo Preferencial Bilateral, llevarán a que ambos países se planteen la posibilidad de profundizar no sólo en las relaciones comerciales bilaterales, sino también en las 10