DT DOCUMENT O DE TRAB AJO DECON DEPARTAMENTO DE ECONOMÍA Pontificia Universidad Católica del Perú DEPARTAMENTO DE ECONOMÍA Pontificia Universidad Católica del Perú Nº 434 DEPARTAMENTO DE ECONOMÍA Pontificia Universidad Católica del Perú EL ESTADO DEPARTAMENTO DE ECONOMÍA RENTISTA. EL Pontificia Universidad Católica del Perú EJEMPLO DEL PERÚ DEPARTAMENTO DE ECONOMÍA EN EL SIGLO XIX Pontificia Universidad Católica del Perú DEPARTAMENTO DE ECONOMÍA Pontificia UnHiévcteorr sOimdaar dN oCejoavtióchlica del Perú DEPARTAMENTO DE ECONOMÍA Pontificia Universidad Católica del Perú DEPARTAMENTO DE ECONOMÍA Pontificia Universidad Católica del Perú DEPARTAMENTO DE DEECPOARNTOAMMEÍANTO DE ECONOMÍA DOCUMENTO DE TRABAJO N° 434 EL ESTADO RENTISTA. EL EJEMPLO DEL PERÚ EN EL SIGLO XIX Héctor Omar Noejovich Enero, 2017 DEPARTAMENTO DE ECONOMÍA DOCUMENTO DE TRABAJO 434 http://files.pucp.edu.pe/departamento/economia/DDD434.pdf El Estado rentista. El ejemplo del Perú en el siglo XIX Documento de Trabajo 434 © Héctor Omar Noejovich (autor) Editado e impreso: © Departamento de Economía – Pontificia Universidad Católica del Perú, Av. Universitaria 1801, Lima 32 – Perú. Teléfono: (51-1) 626-2000 anexos 4950 - 4951 [email protected] http://departamento.pucp.edu.pe/economia/publicaciones/documentos-de-trabajo/ Encargado de la Serie: Jorge Rojas Rojas Departamento de Economía – Pontificia Universidad Católica del Perú, [email protected] Primera edición – Enero, 2017. Tiraje: 50 ejemplares Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº 2017-03525. ISSN 2079-8466 (Impresa) ISSN 2079-8474 (En línea) Se terminó de imprimir en enero de 2017. EL ESTADO RENTISTA. EL EJEMPLO DEL PERÚ EN EL SIGLO XIX Héctor Omar Noejovich SUMILLA Una indudable herencia del Estado colonial, era el concepto de “regalías de la Corona”, aplicado a los bienes “sin dueño” (res nullius para el derecho romano). Las del Estado republicano siguieron la misma tónica, con las “rentas de aduana” y el tributo indígena; esos conceptos doctrinarios se aplicaron luego al guano y al salitre. Sobre esta base la ponencia persigue como objeto desarrollar y analizar las finanzas estatales hasta la guerra del Pacífico, por el período 1836-80, aproximadamente. ABSTRACT A clear Colonial State heritage was “the Crown’s royalties” concept used for the properties without owners (res nullius for the Roman law). From this point of view was a financial state. After Independence the Republican finance followed the same path with customs income and indigenous taxes; it was applied for guano and salt. Therefore this paper aims to develop and to study the Peruvian finance till Pacific’s war, roughly for the period 1836-80. Keywords: Taxation, Public Debt, Economic History JEL classification: H20, H63, N46 EL ESTADO RENTISTA. EL EJEMPLO DEL PERÚ EN EL SIGLO XIX1 Héctor Omar Noejovich 1. PRESENTACIÓN Una indudable herencia del Estado colonial, era el concepto de “regalías de la Corona”, aplicado a los bienes “sin dueño” (res nullus para el derecho romano). Ese concepto fue ampliamente aplicado en casos como el andino, donde se discutía sobre la “propiedad conocida de los indios”2 . Desde esta perspectiva las finanzas coloniales, fueron esencialmente “rentistas”, especialmente respecto de la actividad minera y la población indígena. Las del Estado republicano siguieron la misma tónica, con las “rentas de aduana” y el tributo indígena; esos conceptos doctrinarios se aplicaron luego al guano y al salitre. Sobre esta base, la ponencia persigue como objeto desarrollar y analizar las finanzas estatales hasta la Guerra del Pacífico, por el período 1836-80, aproximadamente. Antes de proseguir es menester aclarar que, en términos modernos, este concepto se aplica claramente al favorecimiento de determinadas “coaliciones políticas”, que amparan relaciones de “clientelaje” las cuales, en el fondo, son meramente una reproducción actual del pasado histórico latinoamericano. (cf. Monteon, 1998, 113/134). 2. LOS PROLEGOMENOS El manejo de las finanzas públicas sobre la base de “rentas” es criticado por Rodríguez (Dancuart y Rodríguez, XI, 1912: 9). 1 Sesión CLADHE V. Los proceso de transición fiscal en América Latina, Siglos XVIII al XXI. Coordinadores Magdalena Bertino (Universidad de la República, Uruguay). Luis Jauregui (Instituto Mora, México). 2 Cf. Noejovich, Héctor: “La noción de propiedad en América: una visión desde los Andes”. Derecho n°56, 2003. Lima: PUCP. “El impuesto fue una fuente cegada en toda la primera época de la Historia financiera del Perú y desde 1845 fue sustituido en gran parte por el producto del huano. El empréstito fue el objetivo de las finanzas sobre la base del rico filón del huano; de manera que el Perú presenta este fenómeno financiero no contemplado hasta hoy en nación alguna: el empréstito sin impuesto, es decir el empréstito levantado sobre base que nada en lo absoluto costaba al contribuyente” (ibídem: cursiva en el original). Esta es una visión precisa del “Estado rentista” bajo el cual tipificamos las finanzas peruanas con anterioridad a la Guerra del Pacífico3. Las cifras que surgen del Cuadro 1 son demostrativas de la situación: CUADRO 1 EVOLUCION DE LA RECAUDACION FISCAL Perú 1830-1862 AÑO INGRESOS FISCALES ADUANA TRIBUTO INDIGENA Miles de Miles de Miles de % % % pesos pesos pesos 1830-1831 5,290 100 2,587 48.9 1,638 31 1846-1850 29,563 100 10,188 34.5 6,465 21.9 1851-1856 70,455 100 15,655 22.2 6,857 9.7 1857-1862 121,145 100 18,995 15.7 --- --- Fuente: Gootenberg, 1954 Elaboración propia 3 Recién hubo intentos después de la Guerra del Pacífico, con impuestos a los sueldos, a la renta eclesiástica, otorgamiento de patentes y otros, pero recién en el siglo XX comienza a ordenarse la tributación con el Impuesto a la Exportación en 1915 (Ley Nº 2727) y finalmente un Impuesto a la Renta en 1927 (Ley Nº5574). Como se aprecia del cuadro anterior, con anterioridad a la denominada “Era del Guano”―aproximadamente a partir de 1840―, el presupuesto fiscal del Estado peruano se sustentaba en las “rentas de aduana” y la “contribución indígena”, dejando un espacio cubierto por los estancos4 y licencias5. Inicialmente el negocio del guano comenzó con un sistema de sociedad, para pasar a un sistema de licencias y, finalmente, desembocar en el sistema de consignaciones (cf. Levin, 1964), conforme a la aprobación por parte del Congreso del contrato celebrado con la casa Anthony Gibbs & Sons en 1849, el mismo que dejó a salvo la preferencia a los hijos de país6. Como consecuencia se fundó la Compañía Nacional de Consignatarios del Guano cuye gerente fue Manuel Pardo, luego el primer presidente civil del Perú7. 3. EL GUANO Y EL ENDEUDAMIENTO Entre 1852 y 1853, el presidente José Rufino Echenique organizó una consolidación de la deuda interna, emitiendo bonos para rescatar todos los vales de requisas efectuados en la época de la guerra de la Independencia y posteriores, con el consiguiente escándalo por supuestos fraudes (Quirós, 1987), los mismos que fueron convertidos en bonos externos (Levin, 1964: 89), obviamente para evitar las acciones judiciales locales. La Resolución del Congreso, antes citada, no llegó a concretarse sino en 1862, año en el cual una licitación para un nuevo contrato fue adjudicada Compañía Nacional de Consignatarios del Guano8. 4 Herencia del sistema colonial, estableciendo monopolios estatales sobre determinados productos, como por ejemplo sal, tabaco y otros. 5 Recién hubo intentos después de la Guerra del Pacífico, con impuestos a los sueldos, a la renta eclesiástica, otorgamiento de patentes y otros, pero recién en el siglo XX comienza a ordenarse la tributación con el Impuesto a la Exportación en 1915 (Ley Nº 2727) y finalmente un Impuesto a la Renta en 1927 (Ley Nº5574) 6 Cf. Basadre.1984, 208 y ss. 7 Aquí puede aproximarse al esquema de Monteón (op.cit) que mencionamos al comienzo. 8 Cf. Palacios Moreyra, 1983: 90 y ss. La sociedad no tenía la capacidad financiera necesaria, recurrió a una asociación con la empresa inglesa Thompson Bonar & Co, quienes gestionaron el empréstito de 1865, siempre para aliviar las finanzas públicas. El Estado peruano resultó el más endeudado de América Latina como puede apreciarse en el Cuadro 2 inserto a continuación: CUADRO 2 VALOR NOMINAL TOTAL DE PRÉSTAMOS EXTERNOS EN AMERICA LATINA 1850-1875 en miles de libras esterlinas PAISES MONTOS Argentina 13,488 Brasil 23,647 México 16,960 Perú 51,840 Otros 35,131 Totales 35,131 54,095 51,840 Participación 25% 38% 37% Fuente: Marichal (1988: 95) Elaboración propia Estas cifras ilustran la consecuencia de una política financiera que recurre al endeudamiento antes que la imposición creando una sensación falsa de prosperidad. En su memoria de fecha 29 de julio de 1864, el Ministro de Hacienda, Ignacio Noboa señalaba: “… que las entradas de la República no guardan relación con sus gastos, que aquellas no ascienden por término anual a más de diez y seis millones de pesos, mientras que los segundos suben, en la misma proporción, a veinte y cuatro millones de pesos. El guano vendido hasta el presente y el que se venderá aún por mucho tiempo, nunca dará un producto neto de más de doce millones… de las clarísimas observaciones que acabo de hacer que el Perú, en su estado normal, tiene que sufrir anualmente un déficit real y permanente de más o menos ocho millones de pesos”9 4. EL CONTRATO DREYFUS Y LA ACELERACION DEL ENDEUDAMIENTO. José Balta asumió la presidencia en el mes de agosto de 1868; mientras tanto el Congreso nombraba una comisión investigadora de las denuncias formuladas por Bogardus10, por recomendación de José Rufino Echenique, Balta nombró Ministro de Hacienda a Nicolás de Piérola; éste, cercano a Bogardus, era enemigo del sistema de consignaciones, que buscó reemplazarlo con el denominado Contrato Dreyfus11 Un ingrediente importante para las ya maltrechas finanzas públicas fue la contratación con Enrique Meiggs para la construcción de ferrocarriles pagándole en bonos de la deuda pública; esto ocurrió cuando Piérola no era aún ministro. La cuestión de la deuda se había convertido en una cuestión política. Piérola obtiene del Congreso, el 26 de enero de 1869, una autorización al Poder Ejecutivo “….para que procure los fondos necesarios para salvar el déficit que resulta en el Presupuesto General de la República que debe regir en el presente bienio, dando cuenta al Congreso”.12. Con esa autorización y por decreto del 27 de marzo del mismo años se envía a Europa a los comisionados Toribio Sanz13 y Juan Manuel Echenique14 con instrucciones de 9 Cit. Palacios Moreyra, 1983: 96-97. 10 Denuncia hecha por el peruano Guillermo Bogardus sobre los abusos y estafas cometidas por los consignatarios de guano y algunos agentes diplomáticos y financieros de la República. Lima: Imprenta Liberal, 1866 (cit. Basadre.1984: 130). 11 Sobre la viabilidad jurídica y económica de este contrato, vid Noejovich, 2014. 12 Cit. Palacios Moreyra, 1983:99. 13 Inspector General de las Consignaciones de Guano 14 Hijo del ex Presidente José Rufino Echenique, anteriormente citado, quien a su vez había recomendado a Piérola (Basadre, 2005, VII 16-17) encontrar comprador en firme de 2’000,000 Tm de guano; en tal sentido el 5 de julio de 1869 firmaron un contrato “ad-referéndum” del Congreso, que lo aprobó el 17 de agosto del mismo año15. Los consignatarios presentaron una demanda de retracto invocando el derecho de preferencia conforme a la ley de 1849, antes citada, respecto a los derechos de “los hijos del país”. Si bien la Corte Suprema les dio la razón, el Gobierno no lo ejecutó, dejando en manos del Congreso de 1870 la resolución del problema16 . A partir de ese momento comenzó la aceleración del endeudamiento que finalmente terminó en una cesación de pagos en 1876. Los gráficos N° 1 y N° 2 que siguen muestran la aceleración del endeudamiento y el aumento de aquello que actualmente se denomina “riesgo país”. GRAFICO N°1 DEUDA PUBLICA ACUMULADA Perú (1822-1878) 50 s 40 a n erli st e 30 s a br e li 20 d s e n o mill 10 0 25 30 35 40 45 50 55 60 65 70 75 Fuente: Tantalean, 1991: 49 Elaboración propia LEDEUDA 15 Ibídem: 22, 16 Ibídem, 28.