Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo - Chile Área de Reducción de la Pobreza y la Desigualdad *† El Estado Bienestar en Chile: 1910 - 2010. Osvaldo Larrañaga‡ Documento de Trabajo 2010 – 2 Palabras clave: Chile Solidario, pobreza. * Las opiniones expresadas en este texto son de exclusiva responsabilidad del o los autores y no comprometen al Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). † Este trabajo fue publicado en Ricardo Lagos (editor): Cien Años de Luces y Sombras, Taurus, Santiago, 2010. ‡ PNUD. El Estado Bienestar en Chile: 1910-20101 Osvaldo Larrañaga PNUD y Universidad de Chile Marzo del 2010 1.- Introducción Chile se encamina hacia el bicentenario el 2010 con los mejores niveles de desarrollo económico y social en América Latina. El país exhibe el primer lugar en la región en el Índice de Desarrollo Humano del PNUD; la menor tasa de pobreza en la medición de la CEPAL, y uno de los niveles de ingreso per cápita más elevado junto a Argentina y México. Por cierto que hay grandes desafíos pendientes en la reducción de las desigualdades y elevación de la calidad de vida. Sin embargo, el contraste respecto del pasado es dramático. En efecto, a inicios del siglo XX el grueso de la población del país vivía en condiciones miserables. Los trabajadores y sus familias habitaban en piezas sin luz ni ventilación, o en ranchos construidos con material de desecho, sin acceso a agua potable o alcantarillado. Cuatro de cada diez niños moría en el primer año de vida por causa de infecciones, complicaciones en el parto o por simple abandono en la vía pública. Las pestes y plagas asolaban las ciudades y provocaban gran mortandad, transmitiéndose a través de roedores, piojos y aguas servidas. La gran mayoría de los adultos nunca había asistido a una escuela ni sabía leer o escribir. Tampoco existían leyes de seguridad social, contratos de trabajo o sindicatos legales. La desigualdad era rampante; un representante del gobierno inglés describía a Santiago como un “círculo de palacios rodeado de tugurios africanos” (citado en Sater, 2003). El Estado ha sido clave en el proceso de desarrollo social, posibilitando el acceso de las mayorías a la salud, educación, vivienda y seguridad social. Por cierto, el rol protagónico del Estado en el desarrollo social no es privativo de la experiencia chilena. En los países desarrollados el acceso a los servicios sociales y a la protección social fue promovido e intermediado desde el Estado. La intervención social no se da en el vacío, puesto que las políticas e instituciones públicas son dependientes de la distribución del poder existente en la sociedad y de la capacidad política del sistema para procesar las demandas sociales. El desarrollo social no depende sólo de la voluntad del Estado. También es clave la disponibilidad de recursos que trae consigo el desarrollo económico. Un país pobre no cuenta con recursos ni capacidades necesarias para que sus habitantes puedan tener vidas largas, saludables y satisfactorias. Asimismo, los recursos a que puede acceder el Estado para financiar los servicios sociales y la protección social dependerán en forma importante                                                                                                                           1 Por aparecer en libro sobre el Bicentenario editado por la Fundación Democracia y Desarrollo. 1 del nivel de riqueza existente en el país. Sin embargo, la relación entre desarrollo económico y social opera en ambas direcciones. Difícilmente habrá crecimiento de la economía si la población no cuenta con los niveles de educación y salud que conforman la base de las competencias laborales, o si no existen pisos de integración social que hagan viable un modelo de desarrollo nacional. Este capítulo da cuenta del desarrollo del Estado Bienestar en Chile, entendiendo como tal las instituciones y políticas públicas por medio de las cuales el Estado asume responsabilidad en la provisión del bienestar material de la población. Se distinguen cinco etapas principales en este desarrollo: (i) la formación del Estado Bienestar con las primeras leyes sociales y laborales, entre 1900 y 1925, como respuesta de las clases dirigentes a la cuestión social de la época; (ii) la fase corporativa en que los beneficios sociales se extienden de acuerdo a la capacidad de presión de los diferentes grupos de trabajadores (1925-1952); (iii) la crisis del Estado Bienestar cuando las demandas sociales exceden la capacidad de respuesta del sistema económico y político (1952-1973); (iv) la instalación del Estado Bienestar residual o liberal durante el régimen militar del período 1973 a 1989; (v) la etapa de los gobiernos de la Concertación, iniciada con el pago de la deuda social y que culmina con la introducción de políticas de protección social que reducen la vulnerabilidad de la población frente a los riesgos sociales. La organización del capítulo se realiza de acuerdo con las etapas descritas, a las cuales se agrega una primera sección referida a las condiciones de vida en el período previo al Estado Bienestar y una sección final a modo de epílogo. El análisis está centrado en las dimensiones tradicionales del Estado Bienestar: seguridad social, educación, salud y vivienda. Hay materias relacionadas que no se incluyen para acotar el texto a los límites de un (largo) capítulo, destacando la temática del trabajo: políticas laborales, movimiento sindical, empleo y salarios. 2 VARIABLES CLAVES DEL ENTORNO ECONÓMICO Y DEMOGRÁFICO 1900-2009 Crecimiento PIB Crecimiento de la Gasto público Período per capita Tasa de inflación población como % PIB 1900-1905 0,5 1,5 1,2 11,8 1905-1910 5,7 7,9 1,2 12,4 1910-1915 -4,6 8,5 1,3 11,5 1915-1920 2,9 7,1 1,3 9,4 1920-1925 2,6 3,7 1,3 9,6 1925-1930 -1,8 0,7 1,4 12,2 1930-1935 -0,5 5,8 1,5 13,5 1935-1940 3,4 5,7 1,6 12,7 1940-1945 1,5 10,9 1,8 13,6 1945-1950 1,2 15,1 1,8 14,9 1950-1955 1,5 40,6 2,2 16,5 1955-1960 1,5 16,9 2,4 18,4 1960-1965 1,3 26,5 2,4 20,2 1965-1970 2,6 22,4 2,1 20,8 1970-1975 -3,9 120,6 1,7 27,5 1975-1980 6,0 35,8 1,5 28,5 1980-1985 -2,3 18,3 1,7 26,0 1985-1990 5,1 8,3 1,7 23,7 1990-1995 7,2 8,5 1,4 18,5 1995-2000 2,9 5,1 1,3 19,8 2000-2005 3,4 2,6 1,1 19,6 2005-2009 2,1 4,1 1,0 20,7 Nota: Las tres primeras variables se miden como promedio anual; el gasto público corresponde al promedio del año inicial y final de cada período Fuente: Braun et al (2000) para período 1900-1980; Banco Central, INE y Dirección de Presupuestos de 1980 adelante. 2.- Antes del Estado Bienestar Los relatos de la pobreza Hacia inicios del siglo XX vivían en Chile algo más de de tres millones de personas (3.328.000, según el censo de 1907), de las cuales dos terceras partes residían en el campo o pequeños poblados rurales. Las ciudades principales eran Santiago y Valparaíso, con 332.000 y 200.000 habitantes, respectivamente, seguidas muy de lejos por Concepción con 55.000 habitantes. La primacía de Santiago reflejaba su condición de capital histórica donde vivían las familias tradicionales y se asentaba el aparato público. Valparaíso crecía 3 por la afluencia de inmigrantes con intereses en la industria, comercio y banca. Concepción, en cambio, representaba un lugar poco atractivo donde residir a causa de la violencia reinante en la zona después de guerra de la independencia y por su condición de ciudad fronteriza con la Araucanía (De Ramón, 1992). Las crónicas de la época dan cuenta de un panorama desolador sobre las condiciones de vida de los pobres en las ciudades, quienes vivían en conventillos y ranchos. Los primeros, una forma de vivienda colectiva donde cada familia habita una pieza que servía como dormitorio y comedor. En el patio común transcurría la mayor parte de la vida en estrecha convivencia; allí también se encontraban los baños, los lavaderos y una acequia por donde escurrían las aguas servidas hacia la calle. Los ranchos albergaban a los emigrantes más recientes del campo, quienes pagaban arriendos a dueños de terrenos agrícolas subdivididos para ofrecerlos en lo que fuera conocido como “arrendamiento de piso”, terrenos sobre los que los moradores levantaban sus ranchos con materiales “húmedos y putrescibles”. Estos asentamientos se denominaban rancheríos o guangalíes, y tenían antecedentes en los pueblos de indios formados en las cercanías de las ciudades para acceder a trabajos remunerados (De Ramón, 1990). Las ciudades eran lugares sucios y hacinados (Sater, 2003). Los pobres en Santiago vivían amontonados en piezas sin luz ni ventilación, “lugares fétidos e incubadoras de enfermedades”; en Valparaíso escaseaba el agua y a la falta de higiene de sus habitantes se agregaba la inmundicia del mar en el que 800 carretas depositaban diariamente las basuras y excrementos de la ciudad; en San Bernardo se bebía el agua que corría por las acequias que también servían de alcantarillas; por las acequias abiertas de Curicó flotaban las entrañas de los animales depositadas por los mataderos de la ciudad; etc. La pobreza y la contaminación tenían un elevado costo en salud. En Santiago y otras ciudades morían tres a cuatro de cada diez niños en el primer año de vida a causa de diarreas, infecciones respiratorias y otras enfermedades. La mortalidad de la población adulta era también extendida por efecto de plagas y enfermedades contagiosas, como cólera, viruela, tifus exantemático, tuberculosis, entre otras. Se decía que los indicadores de salud eran los más malos del mundo, aun cuando, probablemente, la mortandad de la población chilena no era peor que la prevaleciente en otras regiones para las cuales no se contaba con estadísticas. Pero lo cierto es que la situación de salud era desastrosa y motivaba la preocupación de médicos y críticos sociales. A las enfermedades y muertes contribuía también la precariedad de los tratamientos de salud. En la época no se conocía la causa de la mayor parte de las enfermedades y los medicamentos consistían, casi siempre, en hierbas y otros extractos vegetales. Los hospitales eran lugares donde los pobres iban a morir, puesto que “jamás un miembro de las clases acomodadas iría a uno de ellos” (De Ramón, 1992). Los afectados con plagas infecciosas ingresaban a hospicios, donde quedaban al cuidado de sus propios familiares, 4 quienes preparaban sus comidas en la misma sala común. Sin embargo “... en la noche era el abandono y la huída. En medio de la fiebre muchos (enfermos) se escapaban, enloquecidos. A la mañana siguiente era frecuente que se les fuese a buscar a las chacras vecinas, mientras muchos habían ya emprendido el camino de vuelta, desparramando su microbio por la ciudad” (Illanes, 1993). Los habitantes del campo no estaban menos afectos a la contaminación y hacinamiento propio de las ciudades, pero sí estaban desprovistos de los servicios sociales más mínimos. De los mil médicos que había en el país, a inicios del siglo XX, la mitad trabajaba en Santiago donde no vivía más de la décima parte de la población. La falta de atención médica tenía expresión cotidiana en el parto de las mujeres campesinas, atendido por familiares y parteras. Zárate (2007) relata que la mujer que iba a dar a luz era preparada con una infusión de caldos de ave y vasos de vino caliente, para que soportara el esfuerzo físico que acometería; llegado el momento era común colgarla de la viga del techo desde las axilas por medio de una cuerda ensebada, de modo que la parturienta quedara en posición vertical, con sus pies rozando la cama. En esta posición tenía lugar el parto. Después sobrevenían los “entuertos” o cólicos uterinos que provocaba gran dolor; y pasados unos días llegaba la “fiebre de leche”, con hinchazón de pecho e intenso dolor de cabeza. La pobreza y el estado de la economía ¿Son consistentes las crónicas sobre la pobreza imperante en el país con los indicadores económicos de la época? La pregunta se origina porque a inicios del siglo XX Chile había logrado un nivel de desarrollo económico relativamente avanzado en la región. En esos años Argentina, Uruguay y Chile exhibían los ingresos per cápita más elevados de América Latina, muy por arriba de México, Brasil, Perú y otros países para los cuales se dispone de estadísticas (Madison, s/f). El nivel de desarrollo económico de Chile tenía por antecedentes la bonanza del trigo y el auge de la minería de oro, plata y cobre de mediados de siglo XIX. Estos eventos habían creado un poder de compra doméstico que alimentaba una incipiente industria de artesanos y pequeños productores, a la vez que demandaba la construcción de caminos, puertos, ferrocarriles, transporte marítimo, correos y telégrafos. La creación de esta infraestructura era especialmente necesaria debido a la lejanía geográfica entre los centros mineros y agrícolas, los puertos y las ciudades; y en su instalación cumplen papeles importantes tanto el sector privado y público. Este último institucionalmente fortalecido por la labor desempeñada por Portales, Rengifo y Tocornal (Sunkel y Cariola, 1983). En la segunda mitad del siglo XIX el territorio chileno prácticamente se duplicó en extensión, por la conquista de las provincias del norte grande como resultado de la Guerra 5 del Pacífico y la anexión de la Araucanía, realizada por el mismo ejército a la vuelta de la campaña del norte. Ambos representan territorios ricos en recursos naturales, que acrecientan la generación de riqueza en el país. La Guerra del Pacífico significó, en lo inmediato, una considerable demanda de pertrechos, alimentos, vestuario y demás insumos que requirió la larga campaña en el norte y que tuvo un fuerte impacto positivo sobre la economía. Más tarde, la concesión de los yacimientos salitreros a capitalistas extranjeros y nacionales tuvo como contrapartida un gran influjo de ingresos fiscales por el gravamen impuesto a las exportaciones del mineral. Se estima que el Estado chileno se apropió de cerca de la mitad de los excedentes de la explotación del salitre, destinados al financiamiento de infraestructura y a la expansión del sector público. Los empleos públicos se multiplican en el período y constituyen uno de los orígenes de la incipiente clase media que terminará gobernando el país décadas después. En este tiempo también hay un fuerte crecimiento de los establecimientos educacionales del Estado; entre 1875 y 1901 las escuelas fiscales aumentan de 620 a 1.700, mientras que los liceos fiscales desplazan a los particulares como la principal oferta de enseñanza secundaria (Campos Harriet, 1960). La anexión de la Araucanía representó una fuente de riqueza originada en la explotación agrícola y forestal, que benefició a las compañías y empresarios que se adjudicaron las tierras y procedieron a expandirlas con toda suerte de subterfugios. Sólo entre 1901 y 1905 se otorgaron 4,5 millones de hectáreas de tierras agrícolas y forestales a 46 grandes concesionarios en lo que Bengoa (1990) ha denominado “uno de los peculados y escándalos más gigantescos que se han cometido en la constitución de la propiedad rural de Chile”. En algunas de estas zonas tuvo lugar una sobreexplotación desmedida de los bosques, a tal punto que las tierras quedaron erosionadas y sin uso económico hasta el día de hoy. No obstante lo anterior, los desarrollos descritos posibilitaron que Chile alcanzara un nivel de ingreso por habitante relativamente elevado para la época. En tal contexto la extensión de la pobreza y la miseria pueden ser explicadas por tres tipos de factores: porque el nivel de ingreso era bajo en términos absolutos; por una muy desigual distribución de la riqueza; y por la ausencia del Estado en la provisión de servicios básicos para la población. Respecto del nivel de ingreso debe considerarse que desde 1900 al tiempo presente el producto per cápita se ha multiplicado casi seis veces. Esto significa que el ingreso por habitante en 1900 era una sexta parte del nivel actual. La distancia es equivalente a la existente hoy entre Chile y países tan pobres como Haití y África Central. Así considerado, no resultan tan sorprendentes los relatos sobre las condiciones de vida de los chilenos a inicios del siglo XX. 6 Las estadísticas disponibles en materia de distribución de los ingresos representan sólo aproximaciones que posiblemente subestiman los niveles efectivos de desigualdad. Ello puesto que el cálculo se basa en términos de los ingresos medios de grupos de trabajadores - campesinos de diferentes regiones, artesanos de uno u otro tipo, sirvientes, terratenientes, etc. - pero no consideran la desigualdad al interior de estos subgrupos. La estimaciones muestran que el coeficiente de Gini fluctúa entre 50% y 55% en el período 1860-1895, experimenta una baja en los siguientes diez años, para luego elevarse hasta alcanzar a casi un 70% hacia 1930 (Bertola y Rodriguez, 2009). Entre las razones que explicarían el empeoramiento de la desigualdad figuran la concentración de la riqueza en la Araucanía, la reasignación de los excedentes del salitre a capitalistas nacionales (cuando afluían a capitalistas ingleses no eran contabilizados en la distribución del ingreso nacional) y el deterioro del empleo en las zonas mineras por la caída en los precios internacionales. El caso es que, en el mejor de los escenarios, la desigualdad de ingresos de inicios del siglo XX era equivalente a la actual, pero acompañada de un nivel de ingresos seis veces menor. Este es el segundo factor que contribuye a explicar los bajos estándares de vida de la mayoría de la población chilena en la época. El tercer factor que explicaría los elevados niveles de pobreza y la mala calidad de vida de las mayorías es la ausencia del Estado del ámbito social, materia que se desarrolla en el acápite siguiente. La ausencia del Estado La ausencia del Estado en el desarrollo social es prácticamente absoluta en el siglo XIX, con excepción de un sistema embrionario de educación pública para un conjunto reducido de estudiantes. Los gobiernos de la época están conformados por miembros de la clase propietaria, elegidos a través de procesos electorales muy restringidos, aún cuando a fines del siglo XIX el número de votantes había aumentado y surgen partidos políticos que representan a las clases medias y trabajadoras (Valenzuela, 1995). La función pública está centrada en la formación del Estado; el establecimiento de las fronteras nacionales, guerras incluidas; la provisión de la infraestructura requerida para el comercio y el transporte; y el resguardo del orden interno por medio de la policía, tribunales y, en caso necesario, el Ejército. En el siglo XIX la atención de la salud de la gran mayoría de la población está a cargo de la beneficencia, entidad que financia y administra hospitales, dispensarios (policlínicos) y hospicios. La beneficencia es una instancia privada, financiada por colectas y diezmos recogidos en las iglesias; herencias y donaciones de bienes raíces de parte de los sectores más privilegiados; y una subvención fiscal que crece en importancia en el tiempo. La 7 beneficencia se origina en la caridad, tal como es pregonada por la Iglesia de la época. Las diferencias sociales entre ricos y pobres son consideradas como una condición natural, que debe ser aceptada por cada cual. Eso sí, los ricos deben disponer las ayudas necesarias para mitigar el sufrimiento de los pobres. La caridad es “el acto de dar sin que el que recibe tenga derecho a exigir”, en palabras de Ismael Valdés Vergara, presidente de la beneficencia, a principios del siglo XX (citado en Illanes, 1993). El Estado no sólo está ausente del cuidado de la enfermedad, sino que tiene una débil presencia en el control de pestes y plagas. El movimiento higienista había sido particularmente activo en la segunda mitad del siglo XIX buscando soluciones de las condiciones de la vivienda popular, puesto que allí se originaban las plagas que se extendían por toda la ciudad. La respuesta del Estado fue la creación de una policía de salubridad a cargo de la limpieza de las ciudades y del cuidado del orden moral. Esto último puesto que la falta de privacidad e intimidad de la vida familiar, junto al abuso del alcohol y el frecuente abandono de los maridos, configuraba un cuadro de desorden moral que preocupaba a las clases dirigentes. Con la fundación del Patronato de la Infancia en 1900 la atención de salud da un giro hacia el cuidado preventivo de la salud de madres y niños. El Patronato instala dispensarios de alimentos en los barrios populares de Santiago y otras ciudades, que se denominan apropiadamente “Gotas de leche”. Por ese entonces la beneficencia tenía a su cargo la administración de 60 hospitales, ocho hospicios y alrededor de un centenar de dispensarios en el país (Molina, s/f). Las iniciativas en torno a la vivienda popular también estaban en manos de la beneficencia y la Iglesia Católica. Entre 1890 y 1900 se construyen los primeros conjuntos de vivienda para obreros en Santiago por parte de sociedades de beneficencia católicas, cuyas casas se arrendaban a precios módicos para transferir la propiedad después de diez años de pago de la renta. Sin embargo, se trataba de un número muy reducido de construcciones, que no modificó en lo sustantivo la deteriorada situación habitacional de las mayorías. La protección de los riesgos de los trabajadores corría por cuenta de las Sociedades de Socorros Mutuos, organizaciones constituidas por agrupaciones de obreros y artesanos que tenían por objetivo prestar soporte financiero a sus asociados en caso de enfermedad, accidentes y muerte. Su financiamiento provenía de las cuotas de los mismos socios, quienes tenían que cumplir un año de contribuciones antes de poder recibir beneficios. Hacia 1910, los Socorros Mutuos agrupaban a alrededor de 91.000 asociados en 547 sociedades, equivalente a una décima parte de la fuerza de trabajo masculina de la época (Illanes, 1993). 8 Excepcionalmente, algunos grupos accedían a beneficios de seguridad social otorgados por el Estado. Las fuerzas armadas tenían acceso a pensiones de vejez, viudez e invalidez desde 1855, algunos funcionarios públicos contaban con tales beneficios desde 1888, y los trabajadores ferroviarios desde 1911 (Mesa Lago, 1978). La inacción del Estado en lo social respondía a una ideología liberal extrema, que consideraba que nadie más que el propio individuo podía decidir que le convenía más. Detrás de ella se escondía cierta aprensión por parte de las clases propietarias a que la intervención estatal indujera comportamientos asistencialistas reñidos con la moral de trabajo o que fuera vehículo de transmisión de ideas subversivas. También había una motivación económica inmediata, puesto que la acción social por parte del Estado habría supuesto una elevación de los tributos para las clases dominantes. En esta materia es emblemático el caso de la vacunación contra la viruela. Esta enfermedad se había convertido en una de las principales causas de mortalidad en la segunda mitad del siglo XIX; de cada 100 contagiados, morían entre 30 o 40 de acuerdo a la intensidad del brote. A diferencia de otras enfermedades para la viruela se disponía de vacuna; si bien esta consistía en una serie de inoculaciones de cultivos producidos en animales infectados con el germen, reduciendo, pero no evitando el riesgo de contraer la enfermedad. La vacunación era voluntaria y muchos se resistían al procedimiento por temor o ignorancia de sus efectos. Un grupo de diputados realizó una ofensiva en el Parlamento para que la vacunación fuese obligatoria, pero la propuesta fue resistida por parlamentarios que no deseaban darle tales atribuciones al Estado, postulando que las personas debían ser libres de elegir por ellas mismas. Ante la negativa parlamentaria el entonces presidente Balmaceda decreta la vacunación obligatoria de los recién nacidos; pero no sería sino hasta 1918 cuando se aprobara una ley que disponía la vacunación obligatoria para el conjunto de la población. Otro ejemplo es la discusión sobre las habitaciones para los obreros. Entre 1883 y 1906 se presentaron diversos proyectos de ley para la construcción de habitaciones obreras, sin que fueran aprobados por el Congreso (Hidalgo, 2002). El tenor de la oposición es graficado en los dichos del diputado Gaspar Toro, quien argumenta que: “… ese proyecto implica el reconocimiento del socialismo de Estado en su forma más cruda. Se requiere que el Estado (…) invadiendo el campo de acción de los individuos suministre habitación a quienes no la tienen. Mañana se pedirá que los alimente y los vista. Todo esto es inaceptable” (Cámara de Diputados, 1888, citado en Espinoza, 1988). La ausencia del Estado en la provisión de la salud, vivienda y cobertura de riesgos contribuye a explicar las malas condiciones en que transcurría la vida de la mayoría de los chilenos hace 100 y más años. Estas son dimensiones esenciales del bienestar humano que son regularmente provistas o mandatadas por los Estados en la época actual. Es fácil imaginar qué sucedería si ello no fuera así, si fueran las propias familias quienes debieran 9