Dossier Industria farmacéutica en la Argentina Anuario CEEED - Nº 9 - Año 9 - ISSN 2545-8299 17 Alcances y restricciones de la producción pública de medicamentos en Argentina (2002-2015) Alcances y restricciones de la producción pública de medicamentos en Argentina (2002-2015) Guillermo Martín Santos1 (UNQ-UNLu - CONICET) Resumen El objetivo de este artículo es analizar la trayectoria de la pro- ducción pública de medicamentos en la Argentina, desde la declaración de la emergencia sanitaria en el año 2002 hasta la creación de la Agencia Nacional de Laboratorios Públicos (ANLAP) en el año 2015. Interesa sobre todo analizar los alcances y restricciones que tuvo la producción pública de medicamentos en relación con la política más general de medicamentos, implementada por el Gobierno Nacional entre los años 2002 y 2015. La reconstrucción analítica de esta trayectoria socio-histórica y socio-técnica aportará una mejor comprensión del proceso de co-cons- trucción de tecnologías, normativas, ideologías, políticas públicas y di- námicas de desarrollo tecno-productivo, y ofrecerá nuevas explicaciones acerca del funcionamiento/no funcionamiento de las políticas públicas implementadas para solucionar problemas sociales vinculados al acceso de la población a medicamentos. Se sostiene en este artículo que la política pública no constituye sólo el ejercicio de una voluntad política vertical y centralizada, sino que es más bien el resultado del alineamiento y coordinación de un conjunto heterogéneo de elementos que se vinculan horizontalmente y que permi- ten que esa política se consolide o desestabilice. Este artículo se enmarca en un abordaje que combina herramien- tas de análisis de la sociología constructivista de la tecnología y la econo- mía del cambio tecnológico. La capacidad descriptiva y explicativa de un abordaje de este tipo deriva de la posibilidad de generar una reconstruc- ción analítica de las complejas relaciones entre usuarios y herramientas, actores y artefactos, instituciones y sistemas tecno-productivos, ideolo- 1 Investigador del Instituto de Estudios sobre la Ciencia y la Tecnología (IESCT) de la Universidad Nacional de Quilmes y docente de la Universidad Nacional de Luján. pp. 19/57 - Anuario CEEED - Nº 9 - Año 9 - ISSN 2545-8299 19 Guillermo Martín Santos gías y conocimientos tecnológicos, donde, en el mismo acto en que se diseñan y aplican socialmente las tecnologías, se construyen tecnológi- camente órdenes jurídico-políticos, organizaciones sociales y formas de producción de bienes y servicios. Palabras clave Producción pública de medicamentos; política pública; alianzas so- cio-técnicas Scope and restrictions of the public production of medicines in Argentina (2002-2015) Abstract The objective of this article is to analyze the trajectory of the public production of medicines in Argentina, from the declaration of the sanitary emergency in the year 2002 until the creation of the National Agency of Public Laboratories (ANLAP) in the year 2015. It is particularly interesting to analyze the scope and restrictions of public drug production in relation to the more general policy of medi- cines implemented by the National Government between 2002 and 2015. The analytical reconstruction of this socio-historical and so- cio-technical trajectory will provide a better understanding of the pro- cess of co-construction of technologies, norms, ideologies, public po- licies and dynamics of techno-productive development, and will offer new explanations about the working/non-working of the public policies implemented to solve social problems related to the population’s access to medicines. It is argued in this article that public policy is not only the exer- cise of a vertical and centralized political will, but rather is the result of the alignment and coordination of a heterogeneous set of elements that are linked horizontally and that allow that policy to be consolidate or destabilize. This article is part of an approach that combines tools of analy- sis of the constructivist sociology of technology and the economics of 20 Anuario CEEED - Nº 9 - Año 9 - ISSN 2545-8299 Alcances y restricciones de la producción pública de medicamentos en Argentina (2002-2015) technological change. The descriptive and explanatory capacity of such an approach derives from the possibility of generating an analytical re- construction of the complex relationships between users and tools, actors and artifacts, techno-productive institutions and systems, ideologies and technological knowledge, where, in the same an act in which technolo- gies are designed and applied socially, technological-legal orders, social organizations and forms of production of goods and services are built technologically. Key words Public production of medicines; public policy; socio-technical Alliance. Introducción El acceso a medicamentos constituye un problema que ha adqui- rido relevancia dramática a partir de la crisis política, económica, social y sanitaria que afectó a la Argentina en el año 2001. A partir de la decla- ración de la emergencia sanitaria nacional, según el decreto n° 486/02, en el año 2002, el Estado Nacional implementó un conjunto de medidas para garantizar que la población pudiera acceder a ellos. Como parte de estas medidas, la producción pública de medicamentos fue adquiriendo una importancia estratégica relevante, no sólo como una forma de me- jorar las condiciones de acceso de la población a medicamentos, sino también como una forma posible de desarrollar capacidades locales de investigación y producción de medicamentos. El objetivo de este artículo es analizar la trayectoria de la producción pública de medicamentos en la Argentina, desde la declaración de la emergencia sanitaria en el año 2002 hasta la creación de la Agencia Nacional de Laboratorios Públicos (ANLAP) en el año 2015. Interesa sobre todo analizar los alcances y restricciones que tuvo la producción pública de medicamentos en relación con la política más general de medicamentos, implementada por el Gobierno Nacional entre los años 2002 y 2015. La reconstrucción analítica de esta trayectoria socio-histórica y socio-técnica aportará una mejor comprensión del proceso de co-cons- Anuario CEEED - Nº 9 - Año 9 - ISSN 2545-8299 21 Guillermo Martín Santos trucción de tecnologías, normativas, ideologías, políticas públicas y di- námicas de desarrollo tecno-productivo, y ofrecerá nuevas explicaciones acerca del funcionamiento/no funcionamiento de las políticas públicas implementadas para solucionar problemas sociales vinculados al acceso de la población a medicamentos. A diferencia de un análisis tradicional, que involucraría observar solamente las líneas de producción, la matriz de costo y los canales de comercialización de sus productos con la finalidad de medir eficacia y eficiencia, en este trabajo se pretende mostrar que el funcionamiento/ no-funcionamiento de la producción pública de medicamentos depende de un conjunto heterogéneo de actores institucionales que se vinculan en forma autogenerada a los fines de configurar alianzas a favor y en contra. En este sentido, se sostiene que la política pública no constituye sólo el ejercicio de una voluntad política vertical y centralizada, sino que es más bien el resultado del alineamiento y coordinación de un conjunto hetero- géneo de elementos que se vinculan horizontalmente y que permiten que esa política se consolide o desestabilice. Dos conceptos articularán el análisis de la trayectoria socio-téc- nica de la producción pública de medicamentos: funcionamiento/no fun- cionamiento y alianza socio-técnica. El “funcionamiento” o “no-funcionamiento” de un artefacto, política o sistema productivo es el resultado de un proceso de co-cons- trucción socio-técnica en el que intervienen, normalmente de forma auto-organizada, elementos heterogéneos: condiciones materiales, sis- temas, conocimientos, regulaciones, financiamiento, prestaciones, etc. Supone complejos procesos de adecuación de respuestas/soluciones a concretas y particulares articulaciones socio-técnicas históricamente situadas. Por su parte, este análisis del funcionamiento o no funcionamien- to de una política o sistema socio-productivo, como el de la producción pública de medicamentos, se complementa analíticamente con el concep- to de alianza socio-técnica. Una alianza socio-técnica es una reconstruc- ción analítica de una coalición de elementos heterogéneos implicados en el proceso de construcción de funcionamiento/no funcionamiento de una tecnología (de artefactos, de procesos productivos o de organizaciones y sistemas socio-técnicos). En otros términos, una alianza socio-técnica 22 Anuario CEEED - Nº 9 - Año 9 - ISSN 2545-8299 Alcances y restricciones de la producción pública de medicamentos en Argentina (2002-2015) constituye un movimiento de alineamiento y coordinación de: artefactos, ideologías, regulaciones, conocimientos, instituciones, actores sociales, recursos económicos, condiciones ambientales, materiales, etc. que via- bilizan o impiden la estabilización de la adecuación socio-técnica de una tecnología y su funcionamiento. Este trabajo se compone de cuatro secciones. En la primera sec- ción, a continuación, se realizará un análisis sintético del estado de la cuestión sobre la producción pública de medicamentos. Luego, en la se- gunda sección, se presentará un mapa sectorial de la producción pública de medicamentos, lo que permitirá evaluar la importancia relativa de los laboratorios públicos entre los años 2002 y 2015, en términos regio- nales, jurisdiccionales y normativos. La tercera sección de este trabajo analizará la trayectoria socio-técnica de la producción pública de medi- camentos, enfatizando sus alcances y restricciones en el período consi- derado en este artículo. Se argumentará que el acceso de la población a medicamentos fue significado de distintas maneras por distintos grupos de actores (Ministerio de Salud de la Nación, organismos de control, laboratorios públicos elaboradores de medicamentos, laboratorios pri- vados, cámaras empresariales, grupos de opinión, etc.) y en función de esta flexibilidad de interpretaciones se diseñaron e implementaron distintas soluciones. Finalmente, la cuarta sección corresponde a las conclusiones. Se enfatizarán los alcances y limitaciones de la producción pública de me- dicamentos en el período considerado y se sostendrá que la producción pública de medicamentos no funciona sólo porque resuelve problemas puntuales vinculados a garantizar el acceso de la población a medicamen- tos, sino porque las alianzas en las cuales se insertan son eficientes en la generación de procesos de cambio y desarrollo social. Así, la política pública no es el resultado de una decisión racional, sino de la acción de actores heterogéneos dispuestos en distintas configuraciones instituciona- les, en las que adquieren función y sentido. Estado de la cuestión Desde el punto de vista de los estudios académicos, el tema de la producción pública de medicamentos ha sido poco desarrollado en la Ar- Anuario CEEED - Nº 9 - Año 9 - ISSN 2545-8299 23 Guillermo Martín Santos gentina. Existen algunos trabajos más o menos recientes que han abordado el tema desde distintos campos disciplinares. Así, por ejemplo, pueden ci- tarse a Ignacio Katz2 y Ginés González García3 desde los estudios sociales de la salud; y a otros académicos que han aportado interesantes reflexiones desde el campo de la Historia económica y de la economía de la salud, en- tre ellos pueden citarse a Federico Tobar4; María Teresa di Salvo y Viviana Román5; Daniel Maceira6; Cristina Bramuglia, Cristina Godio y Rosana Abrutzky7; Karina Ramacciotti y Lucía Romero8, entre otros. Estos trabajos, aunque coinciden en general acerca de la impor- tancia estratégica que la producción pública de medicamentos tiene den- tro de las políticas de salud, presentan algunas divergencias en cuanto al sentido de la producción pública, su orientación y las estrategias conside- radas relevantes para su promoción e implementación. 2 Katz, Ignacio, La fórmula sanitaria. Claves para una nueva gestión, Editorial Universitaria de Buenos Aires, Buenos Aires, 2003. 3 González García, Ginés y otros, Medicamentos: salud, política y economía, ISALUD, Buenos Aires, 2005. 4 Tobar, Federico, “Acceso a los medicamentos en Argentina: Diagnóstico y Al- ternativas”, en: Boletín Fármacos, vol. 5, n° 4, 2002. Y Tobar, Federico, “Políti- cas para promoción del acceso a medicamentos: el caso del Programa Remediar en Argentina”, en: Banco Interamericano de Desarrollo-Departamento de Desa- rrollo Sostenible, Nota Técnica, Washington D.C., 2004. 5 di Salvo, María Teresa y Román, Viviana, “La Empresa Pública en la produc- ción pública de medicamentos en Argentina. El caso del Laboratorio de Especia- lidades Medicinales de la ciudad de Rosario”, en: Anuario CEEED, nº 1, Año 1, 2009, pp. 134-180. Román, Viviana y di Salvo, María Teresa, “La producción pública de medicamentos en Argentina: notas para su análisis”, en: SaberEs. Re- vista de Ciencias Económicas y Estadística, n° 2, 2010. 6 Maceira, Daniel y otros, “Evaluando una estrategia de intervención estatal. La producción pública de medicamentos”, en: Informe final presentado ante la Co- misión Nacional Salud Investiga, Ministerio de Salud de la Nación Argentina, 2010. 7 Bramuglia, Cristina, Abrutzky, Rosana y Godio, Cristina, “La producción pú- blica de medicamentos en la Argentina. Interrogantes y oportunidades”, en: Rea- lidad Económica, n° 266, Buenos Aires, 2012, pp. 8-26. 8 Ramacciotti, Karina y Romero, Lucía, “Capacidades de investigación y regula- ciones estatales sobre medicamentos en la Argentina (1946-2014)”, en: IX Jorna- das de Sociología de la UNLP, 5 al 7 de diciembre de 2016, Ensenada, Argentina. 24 Anuario CEEED - Nº 9 - Año 9 - ISSN 2545-8299 Alcances y restricciones de la producción pública de medicamentos en Argentina (2002-2015) La consideración del carácter estratégico de los medicamentos, en cuanto constituyen bienes indispensables para la recuperación de la salud de las personas y por lo tanto no puede estar su disponibilidad sujeta a las orientaciones del mercado como articulador de la producción, cons- tituye un punto central en todos los trabajos sobre producción pública de medicamentos. Así, por ejemplo, en un trabajo titulado “Política actual de medicamentos en nuestro país: un análisis del Programa Remediar”9 los profesionales de la Cátedra Libre de Salud y Derechos Humanos de la Facultad de Medicina de la Universidad de Buenos Aires señalan que las políticas implementadas por el Estado a instancias de los organismos internaciones de crédito en el área de salud durante los años noventa tu- vieron como objetivo no el de cumplir con la necesidad sanitaria de la po- blación, sino con las reglas de mercado, y que estas políticas conllevaron el deterioro de la salud, que de ser un derecho social universal, pasó a ser un bien a procurarse individualmente. La política de compras del Estado argentino a partir de la crisis sanitaria del 2002, como por ejemplo la implementada para proveer al Plan Remediar, continuó un modelo sanitario de dependencia que pre- dominó en las políticas de salud del Estado nacional durante la década de 1990. Frente a esto se propone en el mencionado trabajo impulsar la producción pública de medicamentos como una política soberana estraté- gica, construida sobre bases científicas y con un criterio social. En este mismo sentido, Martín Isturiz sostiene que la salud es un derecho y el medicamento –antes que una mercancía– constituye un bien social. En un artículo publicado en Voces en el Fénix en el año 2011 destaca que las políticas nacionales de los últimos cuarenta años se foca- lizaron en el abastecimiento de medicamentos a la población a través de la compra de los mismos y no a través de la producción pública10. Para Isturiz esta política de compra se fundamenta en una mirada corta del problema, dado que la industria privada no se rige por estructu- 9 Cátedra Libre de Salud y Derechos Humanos, “Política actual de medicamen- tos en nuestro país: un análisis del Programa Remediar”, Facultad de Medicina, Universidad de Buenos Aires, 2005. 10 Isturiz, Martín, “La producción estatal de medicamentos en argentina”, en: Voces en el Fénix, nº 17, 2011, disponible en: http://www.vocesenelfenix.com/ sites/default/files/pdf/17.pdf Anuario CEEED - Nº 9 - Año 9 - ISSN 2545-8299 25 Guillermo Martín Santos ras de costos sino por valores de mercado que impactan significativamen- te en el presupuesto público, y agrega que no producen medicamentos de reconocida acción terapéutica, pero de escasa rentabilidad, como los medicamentos huérfanos11. El tema de la industria farmacéutica privada y su relación con el Estado –conflictiva o complementaria, según la perspectiva– forma parte de las discusiones sobre la viabilidad de la producción pública y su posible orientación estratégica. Así, por ejemplo, Cristina Bramuglia, Cristina Godio y Rosana Abrutzky describen las características generales y específicas de la industria farmacéutica en Argentina durante los años 2001-2012 y el lugar que la producción pública de medicamentos tiene en ella. Las autoras señalan que la producción pública de medicamentos tuvo en el año 2011 una participación relativa en el conjunto de la pro- ducción farmacéutica argentina cercana al 15% en términos de su valor de producción y agregan un dato que no es menor: la producción pública abastece un segmento del mercado farmacéutico constituido por más del 50% de la población sin cobertura, excepto el provisto por el sistema público de salud. En este sentido, las autoras destacan la importancia de impulsar la producción pública de medicamentos, dado que constituyen “bienes meritorios” que mejoran la calidad de vida de la sociedad y la necesidad de proveerlos a población sin cobertura12. Para ello, recomiendan el diseño de un programa coordinado interinstitucional para promover la investigación y desarrollo de medi- camentos huérfanos, esenciales y de tratamientos de enfermedades en- démicas. La industria farmacéutica en general, y la producción pública de medicamentos en particular, es analizada también por Viviana Román y María Teresa di Salvo, quienes incluyen una perspectiva proveniente del campo disciplinar de la Historia económica, y sus conclusiones son cons- truidas a partir de los datos que las autoras relevan en cuatro estudios de casos. En términos generales, las investigadoras sostienen que la refor- ma llevada a cabo en el área de salud y la desregulación operada en el sector farmacéutico durante los años noventa en Argentina agravaron la 11 Ibidem, p. 113. 12 Bramuglia, Cristina, Abrutzky, Rosana y Godio, Cristina, op. cit. 26 Anuario CEEED - Nº 9 - Año 9 - ISSN 2545-8299