Lars Eiermann Dokumentenlogistik in der öffentlichen Verwaltung GABLER EDITION WISSENSCHAFT Einkauf, Logistik und Supply Chain Management Herausgegeben von Professor Dr. Christopher Jahns Die Schriftenreihe stellt den State-of-the-art betriebswirtschaftlicher Forschung am Supply Chain Management Institute (SMI) im Bereich Einkauf, Logistik und Supply Chain Management dar. Die Verbindung von Theorie und Praxis steht dabei ebenso im Vordergrund wie die internationale Ausrichtung und die unmittelbare Verknüpfung der Themen Einkauf, Logistik und Supply Chain Management. Lars Eiermann Dokumentenlogistik in der öffentlichen Verwaltung Mit einem Geleitwort von Prof. Dr. Christopher Jahns GABLER EDITION WISSENSCHAFT Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über <http://dnb.d-nb.de> abrufbar. Dissertation European Business School (EBS), International University Schloss Reichartshausen, Wiesbaden/Oestrich-Winkel, 2008 D1540 1. Auflage 2009 Alle Rechte vorbehalten © Gabler | GWV Fachverlage GmbH, Wiesbaden 2009 Lektorat: Frauke Schindler/ Nicole Schweitzer Gabler ist Teil der Fachverlagsgruppe Springer Science+Business Media. www.gabler.de Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung außerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlags unzulässig und strafbar. Das gilt insbe- sondere für Vervielfältigungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. indiesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürften. Umschlaggestaltung: Regine Zimmer, Dipl.-Designerin, Frankfurt/Main Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier Printed in Germany ISBN 978-3-8349-1499-6 V Geleitwort Der Logistiker sieht die Welt durch die Brille der Logistik, kalkuliert auch private Termine mit Zeitpuffern oder just-in-time, Grenzen der Anwendbarkeit scheinen nicht vorhanden. Und tatsächlich: Logistische Prinzipien vereinen Effektivitäts- und Effizienzdenken, stetiger Wan- del ist zu antizipieren, neue Konzepte sind an Kundenanforderungen anzupassen. Logistik und IT determinieren in Industrie und Handel den Erfolg des Kerngeschäfts der Unternehmen. Die Logistik ist – wissenschaftlich und praktisch – aber unter Berücksichtigung spezifischer Rah- menbedingungen zunehmend auch auf Dienstleistungsunternehmen wie Banken und Versi- cherungen, jedoch gerade auch für den öffentlichen Sektor übertragbar. Die vorliegende Dissertation ist ein Beispiel für die zunehmende wissenschaftliche Bearbei- tung dieser neuen Themenfelder. Sie beschäftigt sich mit der Dokumentenlogistik in der öf- fentlichen Verwaltung und adressiert dabei ein hoch relevantes und aktuelles Phänomen für Wissenschaft und Praxis: Die Relevanz der Ressource Information und des mit ihr einherge- henden Wissens wird in der Privatwirtschaft aber auch in öffentlichen Institutionen immer deutlicher, sodass Informationen und Daten in Form von papiergebundenen oder digitalen Dokumenten ständig gezielt abrufbereit vorgehalten werden müssen. Folglich gewinnt die Betrachtung der physischen und elektronischen Dokumentenflüsse in privatwirtschaftlichen Unternehmen und öffentlichen Institutionen aus einer logistischen Perspektive seit einigen Jahren zunehmend an Bedeutung. Aus diesem Zusammenhang entstehen neue Aufgaben- und Funktionsfelder sowie neue Formen der Kooperation und Interaktion für die Logistik. Dieses Themenfeld hat Herr Dr. Lars Eiermann für seine Dissertation ausgewählt. Spezifisch wird von ihm das Anwendungsgebiet der Dokumentenlogistik in der öffentlichen Verwaltung untersucht. Da es sich hier um ein neuartiges, komplexes, dynamisches, soziotechnisches Phänomen handelt, wendet Herr Eiermann für seine Analyse entsprechend eine geeignete qualitativ-empirische Forschungsmethode an. Aufbauend auf eine umfassende Literaturanaly- se, die sowohl die Grundlagen zur Verwaltungswissenschaft als auch zur Dokumentenlogistik berücksichtigt, verdeutlicht er den gewählten Ansatz der Dokumentenlogistik und dessen zu- grundeliegendes Modell. Herr Eiermann komplettiert seine Untersuchung durch die Fallstu- dienforschung in der Verwaltung der Freien Hansestadt Bremen und eine Expertenbefragung. Insgesamt leistet Herr Eiermann mit seiner Arbeit einen gewichtigen Beitrag für Wissenschaft und Praxis. Ihm gelingt es hervorragend die beiden Disziplinen Verwaltungs- und Logistik- forschung zu verbinden und neben der Wissenschaft gleichermaßen Unternehmen der Privat- wirtschaft und öffentliche Institutionen zu adressieren. Ergänzend zu der öffentlichen Verwal- VI tung ist hier insbesondere der entscheidende Mehrwert für Logistik- und IT-Dienstleister so- wie Betreiber von Shared Service Centern hervorzuheben. Wir sind uns sicher: Auf der bereits über 30 Jahre dauerenden Suche nach dem „papierlosen Büro“ ist der hier beschriebene „hybride“ Dokumentenlogistikansatz weitaus kundenorientier- ter – und damit Erfolg versprechender – als so manche traditionelle Betrachtungsweise. Insbe- sondere für andere Stadtstaaten und Städte ähnlicher Struktur und Größenordnung kann die vorliegende Arbeit als Blaupause dienen. Wir wünschen Ihnen viele neue Erkenntnisse bei der Lektüre dieser Dissertation. Univ.-Prof. Dr. Christopher Jahns Prof. Dr. Stefan Walter VII Vorwort Die vorliegende Arbeit entstand während meiner Tätigkeit als wissenschaftlicher Mitarbeiter am Supply Chain Management Institute (SMI) und dem SVI-Stiftungslehrstuhl für Einkauf, Logistik und Supply Chain Management der European Business School (EBS). Zu dem Ge- lingen meiner Arbeit haben viele Personen indirekt und direkt beigetragen, bei denen ich mich auf diesem Wege vielmals bedanken möchte. Im Folgenden möchte ich meinen Dank für ei- nige Personen besonders hervorheben. Zu Beginn gilt mein Dank meinen Doktorvater und akademischen Lehrer, Herrn Prof. Dr. Christopher Jahns. Seine akademische aber auch persönliche Unterstützung hat mich während des gesamten Weges meiner Promotion maßgeblich weitergebracht. Er stand mir sowohl för- dernd als auch fordernd zur Seite und unterstütze somit meine wissenschaftliche, praktische und persönliche Weiterentwicklung. Danken möchte ich ebenfalls meinem Zweitgutachter, Herrn Prof. Dr. Gerold Riempp, der mir oft in den schwierigen Phasen des Promotionsvorha- bens mit dem richtigen Rat zur Seite stand. Darüber hinaus gilt mein Dank meinem Drittgu- tachter, Herrn Prof. Dr. Stefan Walter. Die fachlichen Diskussionen, die persönlichen Anre- gungen und der Blick fürs Ganze haben meine Dissertation stark bereichert. Danken möchte ich auch Herrn Dr. Josef Decker, Herrn Dr. Fridtjof Langenhan, Herrn Johan- nes Vorbeck und Herrn Prof. Dr. Michael Henke. Die tolle und freundschaftliche Zusammen- arbeit in den Forschungsprojekten hat mich sowohl inhaltlich für mein Promotionsvorhaben als auch für meinen weiteren beruflichen Werdegang entscheidend vorangebracht. Vielmals bedanken möchte ich mich in diesem Zusammenhang auch bei allen Teilnehmern meiner em- pirischen Untersuchungen, die sich trotz hoher Arbeitsbelastung an meinen Untersuchungen beteiligt haben. Zudem möchte ich meine Kolleginnen und Kollegen am SMI hervorheben. Mit ihnen konnte ich interessante wissenschaftliche Diskussionen führen, sie standen mir stets freundschaftlich zur Seite und haben mir eine unvergessliche Zeit am SMI bereitet. Einige von ihnen sind im Laufe der Zeit zu wahren Freunden geworden. Besonders danken möchte ich Herrn Dr. And- reas Potzner, Herrn Dr. Gerhard Trautmann, Herrn Dr. Heiko von der Gracht, Herrn Dr. Mar- tin Lockström, Herrn Dr. Stephan Schmidberger und Herrn Handik Widiarta, PhD. Ebenfalls danken möchte ich Herrn Dr. Gernot Kaiser, Herrn Dr. Falk Raschke, Frau Dr. Julia Wolf, Herrn Dr. Marco Linz, Herrn Christoph Georgi, Frau Edda Feisel sowie Frau Prof. Dr. Inga- Lena Darkow, Frau Prof. Dr. Evi Hartmann, Herrn Prof. Dr. Constantin Blome und Herrn Prof. Dr. Richard Pibernik. VIII Mein Dank gilt auch all meinen Freunden und denen, die mir auf diesem Weg zur Seite stan- den. Insbesondere möchte ich mich bei der gesamten Familie Hüser bedanken. Ganz herzlich möchte ich meinen Eltern Inge und Manfred Eiermann, meinem Bruder Jörn und meiner Oma Anna Richter danken. Ihr Glaube an mich, ihre Liebe und Unterstützung bekräftigten mich nicht nur auf dem langen Weg zu der vorliegenden Arbeit, vielmehr haben sie mir den Weg für ein erfülltes und glückliches Leben ermöglicht. Abschließend möchte ich mich mit meinem größten Dank an meine Freundin Christina Hüser wenden. In den Höhen und Tiefen des Promotionsvorhabens stand sie mir jederzeit zur Seite. In Zeiten sehr hoher Arbeitsbelastung war es ihr Verständnis, dass mich weiter antrieb. Ihre aufmunternden Worte, ihr Rückhalt und ihre Liebe ermöglichten es mir auch die schwierigs- ten Hindernisse zu überwinden. Mein Dank lässt sich nicht annähernd in Worte fassen. Ihr widme ich daher die vorliegende Dissertationsschrift. Lars Eiermann Finis coronat opus! IX Inhaltsverzeichnis Abkürzungsverzeichnis ....................................................................................................... XIII Abbildungsverzeichnis ...................................................................................................... XVII Tabellenverzeichnis ............................................................................................................. XIX 1 Einleitung .......................................................................................................................... 1 1.1 Problemstellung .................................................................................................................... 1 1.2 Forschungsziel und Forschungsprozess ............................................................................. 3 1.3 Aufbau der Arbeit ................................................................................................................ 7 2 Öffentliche Verwaltung .................................................................................................. 10 2.1 Charakteristika der öffentlichen Verwaltung ................................................................. 10 2.1.1 Grundlagen .................................................................................................................................... 11 2.1.2 Öffentliche Verwaltung im betriebswirtschaftlichen Kontext ....................................................... 14 2.1.3 Externe Rahmenbedingungen und Einschränkungen der öffentlichen Verwaltung ...................... 20 2.2 Modernisierung und Reformen in der öffentlichen Verwaltung ................................... 21 2.2.1 Der Ansatz von New Public Management .................................................................................... 23 2.2.2 Aktuelle Reformsituation und Problemlagen ................................................................................ 25 2.2.3 Zukünftige Aufgaben und Gestaltungsfelder ................................................................................ 27 2.3 Informationen und Dokumente in der öffentlichen Verwaltung ................................... 28 2.3.1 Spezifika von Informationen und Dokumenten in der öffentlichen Verwaltung .......................... 30 2.3.2 E-Government ............................................................................................................................... 33 2.3.3 Kritische Beurteilung von E-Government ..................................................................................... 38 2.4 Kooperationen mit der Privatwirtschaft .......................................................................... 42 2.4.1 Public Private Partnership ............................................................................................................. 44 2.4.2 Shared Services und Business Process Outsourcing ..................................................................... 49 2.4.3 Gegenüberstellung der Kooperationsmöglichkeiten ..................................................................... 55 2.4.4 Exkurs: EU-Dienstleistungsrichtlinie und einheitliche Behördenrufnummer „115“ ..................... 58 2.5 Zwischenergebnisse ............................................................................................................ 62 3 Dokumentenlogistik ....................................................................................................... 68 3.1 Notwendigkeit einer integrativen Betrachtung von Dokumentenflüssen ..................... 68 3.1.1 Dokumente als Träger von Informationen .................................................................................... 69 3.1.2 Logistik von Informationen und Dokumenten .............................................................................. 77 3.2 Definition, Modell und Abgrenzung der Dokumentenlogistik ....................................... 83 3.2.1 Definition Dokumentenlogistik ..................................................................................................... 84 X 3.2.2 Modell der Dokumentenlogistik .................................................................................................... 88 3.2.3 Abgrenzung weiterer Termini ....................................................................................................... 92 3.3 Dokumentenlogistik in der Praxis .................................................................................... 95 3.3.1 Status quo der Dokumentenlogistik............................................................................................... 95 3.3.2 Zukunft der Dokumentenlogistik im Jahr 2025 ............................................................................. 99 3.4 Zwischenergebnisse .......................................................................................................... 104 4 Dokumentenlogistik in der Freien Hansestadt Bremen ............................................ 109 4.1 Forschungsdesign ............................................................................................................. 109 4.1.1 Quantitative und qualitative Forschung....................................................................................... 110 4.1.2 Qualitative Fallstudienforschung................................................................................................. 112 4.1.3 Freie Hansestadt Bremen als Untersuchungsobjekt der Fallstudie .............................................. 115 4.1.4 Erhebungs- und Analysemethode ................................................................................................ 119 4.2 Untersuchungsschwerpunkt Inbound und Intra Document Logistics ........................ 124 4.2.1 Einleitung und Vorgehensweise der Untersuchung ..................................................................... 124 4.2.2 Untersuchung des Status quo ...................................................................................................... 126 4.2.3 Neukonzeption der Posteingangsbearbeitung .............................................................................. 137 4.2.4 Integrative Betrachtung von Postbearbeitung, Aktenführung und Archivierung ........................ 140 4.3 Untersuchungsschwerpunkt Outbound Document Logistics ....................................... 145 4.3.1 Einleitung und Vorgehensweise der Untersuchung ..................................................................... 145 4.3.2 Untersuchung des Status quo ...................................................................................................... 146 4.3.3 Neukonzeption des Druckmanagements ..................................................................................... 151 4.4 Untersuchungsschwerpunkt Document Logistics Infrastructure................................ 161 4.4.1 Einleitung und Vorgehensweise der Untersuchung ..................................................................... 161 4.4.2 Untersuchung des Status quo ...................................................................................................... 162 4.4.3 Neukonzeption der Boten- und Postdienste................................................................................. 170 4.5 Zwischenergebnisse und Exkurs Shared Services Center Dokumentenlogistik ........ 173 4.5.1 Zwischenergebnisse des Kapitels ................................................................................................ 173 4.5.2 Exkurs: Expertenbefragung Shared Services Center in der Privatwirtschaft .............................. 176 4.5.3 Exkurs: Shared Services Center Dokumentenlogistik in der öffentlichen Verwaltung ............... 181 5 Zusammenfassung und Implikationen ....................................................................... 187 5.1 Beantwortung der Forschungsfragen ............................................................................. 187 5.2 Implikationen für die Praxis ........................................................................................... 194 5.3 Implikationen für die Forschung .................................................................................... 196 Literaturverzeichnis ............................................................................................................. 199 Anhang .................................................................................................................................. 225