Robert Ball . Die innovative Behorde Robert Ball Die innovative Behorde Praxisgerechte Wege zu einer leistungsorientierten 6ffentlichen Verwaltung GABLER Die Deutsche Bibliothek - CIP Einheitsaufnahme Ball, Robert: Die innovative Behorde : praxisgerechte Wege zu einer leistungsorientierten offentlichen Verwaltung / Robert Ball. - Wiesbaden : Gabler, 1997 Der Gabler Verlag ist ein Unternehmen der Bertelsmann Fachinformation. © Betriebswirtschaftlicher Verlag Dr. Th. Gabler GmbH, Wiesbaden 1997 Lektorat: Brigitte Luise Feucht Das Werk einschlieBlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschutzt. Jede Verwertung auBerhalb der engen Grenzen des Urheberrechtsgesetzes ist ohne Zustimmung des Verlags unzulassig und strafbar. Das gilt insbesondere fur Ver vielfaltigungen, Ubersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Hochste inhaltliche und technische Qualitat unserer Produkte ist unser Ziel. Bei der Produktion und Ver breitung unserer Bucher wollen wir die Umwelt schonen: Dieses Buch ist auf saurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier gedruckt. Die EinschweiBfolie besteht aus Polyathylen und damit aus organischen Grundstoffen, die weder bei der Herstellung noch bei der Verbrennung Schadstoffe freisetzen. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk be rechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, daB solche N amen im Sinne der Wa renzeichen-und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten waren und daher von jedermann be nutzt werden durften. Satz: Alinea GmbH, Munchen ISBN-13: 978-3-409-18792-3 e-ISBN-13: 978-3-322-82689-3 001: 10.1007/978-3-322-82689-3 Vorwort Leistungsorientierung sowie die Fahigkeit zu Wandel und Fortschritt sind die her ausragenden Kennzeichen wettbewerbs- bzw. marktorientierter Wirtschaftssyste me. Ihre Uberlegenheit gegenuber zentral verwalteten Wirtschaftssystemen liegt vor allem darin, daB die Bedarfsdeckung, d.h. die Befriedigung aller materiellen Bedurfnisse, weitestgehend dem Wettbewerb der Unternehmen und privaten Haus halte vorbehalten bleibt. In marktorientierten Wirtschaftssystemen obliegt dem staatlichen Bereich daher zunachst nur die Aufgabe, markt-und wettbewerbsfOrdernde Rahmenbedingungen zu setzen und zu garantieren. Bei der Bedarfsdeckung selbst, d.h. beim Angebot von Gutern und Leistungen, sollte der Staat subsidiar nur dann tatig werden, wenn der private Bereich dazu nicht imstande ist oder ubergeordnete gesellschaftspolitische Ziele dies erfordern. Begrenzte, knappe Ressourcen erfordern yom privaten wie yom staatlichen Be reich wirschaftliches Handeln mit dem Ziel, das MaB der Bedarfsdeckung zu opti mieren. Gesamtziel einer Gesellschaft, einer Volkswirtschaft, sollte es dabei sein, innerhalb gegebener Grenzen fUr den einzelnen Burger und die Gesellschaft insge samt ein Optimum an Lebensqualitat zu erreichen bzw. zu gewahrleisten. In dies em ProzeB der Bedarfsdeckung wetteifern die Privatunternehmen urn die Gunst ihrer Kunden. In einem Wettbewerb mit zunehmend internationaler Dimen sion sind sie fortwahrend gezwungen, Guter und Leistungen nach Qualitat und Preis so zu gestalten, daB sie dem Kunden bei der individuellen Bedarfsdeckung einen jeweils hoheren Nutzen, d.h. bessere Lebensqualitat vermitteln. Ein Unter nehmen wird den Kunden nur dann auf Dauer an sich binden, wenn es den Gute standard seiner Produkte und Leistungen halt und im Vergleich zu seinen Konkur renten national und international in der Spitze bleibt. In diesem Wettbewerb genugt es nicht mitzuhalten; Spitzenleistungen sind gefordert. Ein hohes MaB an Innovationskraft und Innovationsbereitschaft, d.h. die Fahigkeit, sich stets in Frage zu stellen, sind existentiell fUr das Uberleben von Privatunter nehmen. Wer hier sundigt, wer zu spat innoviert - das zeigen Beispiele aus den jung sten Wirtschaftsflauten -, den bestraft der Wettbewerb. Der staatliche Bereich da gegen erfullt seinen Teil an der gesamtwirtschaftlichen Bedarfsdeckung und Wertschopfung vorwiegend aus einer Monopolstellung herau s. Wettbewerb urn den Burger, den Kunden aller staalichen Organe, im Sinne einer Nutzenoptimierung ist kaum erkennbar. Sind bei einer solchen Ausgangslage Innovation, Wandel und Fortschritt zur Opti mierung des Burgernutzens und somit des Gesamtnutzens der Gesellschaft uber- 6 Vorwort haupt mbglich? Hier stehen wir im Zentrum der bffentlichen Kritik an Staat, Ver waltung und bffentlichem Dienst. In der Tat: Aufgeblahte, intransparente und unbe wegliche Strukturen kennzeichnen die heutige Behbrdenlandschaft. Woher solI der staatliche Bereich die Kraft nehmen, sich selbst zu regenerieren und zu innovieren mit dem Ziel, den Biirgernutzen zu mehren? 1st dies unter den Rahmenbedingun gen staatlichen Handelns iiberhaupt mbglich? Wo sollte staatliches Handeln, d.h. Bedarfsdeckung durch den Staat, auf jeden Fall enden? Lassen sich Aufwand und Ertrag, Kosten und Leistung des staalichen Bereichs quantifizieren und trotz feh lender Marktorientierung in ein bkonomisches Gleichgewicht bringen, das von der bffentlichkeit, yom Steuerbiirger eher akzeptiert werden kann? Wie schlieBlich laSt sich staatliches Handeln, Verwaltungshandeln wirksamer kontrollieren? Vor all em zu diesen Fragen mbchte der Verfasser dieses Buchs einen praxisorien tierten Beitrag leisten, wobei es ihm insbesondere darauf ankommt, die Innovati onspotentiale des staatlichen Bereichs, der bffentlichen Haushalte sichtbar zu machen. Zunachst wird daher die Rolle der bffentlichen Haushalte sowie deren wirtschaftli ches Gewicht im Kontext unserer Gesamtwirtschaft vorgestellt, urn einen ausrei chenden Rahmen fUr die folgenden Uberlegungen zu schaffen. Nach einer Diagnose des Zustandes und der Effizienz der heutigen Behbrdenland schaft werden wir im weiteren einige praxisorientierte Therapievorschlage unter breiten, die dazu beitragen kbnnen, sich dem Anforderungsprofil einer innovativen Behbrde und damit innovativen staatlichen Handelns innerhalb unseres wettbe werbs-und leistungsorientierten Wirtschaftssystems schrittweise anzunahern. Wie viele in Politik und Offentlichkeit vollmundig diskutierte Reformansatze sind gescheitert bzw. letztlich im Sande verlaufen, weil man vergaS, die Ausgangslage exakt zu analysieren und dann den ersten, einfachen Schritt zu wagen? Die unre flektierte Transplantation betriebswirtschaftlicher Konzepte in die Struktur des staatlichen Bereichs bleibt Illusion. Das zeigen zahlreiche Fehlversuche der Ver gangenheit. Die Abwehrkrafte des Behbrdenkbrpers sind doch enorm. Allenfalls unternehmensanaloge Therapien in bekbmmlicher Dosierung werden zum Erfolg fiihren. Nicht totaler Umbruch, sondern erste richtige Schritte sind gefragt, urn den staatlichen Bereich mit seinen Behbrden, Wirtschaftsbetrieben und Sondereinrich tungen auf eine erfolgversprechende Innovationsschiene zu setzen. Dieses Buch wendet sich so an die Fiihrungskrafte, vor allem aber an den Fiihrungs nachwuchs aller Ebenen in den Behbrden und Wirtschaftsbetrieben von Bund, Landern und Gemeinden mit dem Ziel und in der Hoffnung, dort einige innovative Denkansatze und Impulse auszulbsen. Robert Ball Inhalt Vorwort............................................................... 5 1 Die Rolle der offentlichen Haushalte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 1.1 Definitorische Grundlagen ....................................... 9 1.2 Gesamtwirtschaftliche Einordnung ................................ 10 1.3 Die besonderen Rahmenbedingungen ............................. 12 2 Das wirtschaftliche Gewicht der offentlichen Haushalte ................. 15 2.1 Gesamtstruktur ................................................. 15 2.2 Personal im offentlichen Dienst ................................... 17 2.3 Finanzpolitische Bewertung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 19 3 Die Behordenlandschaft in der Diagnose .............................. 21 3.1 Strukturdimensionen....... ......... . ................ ... . .. . . .... 21 3.2 Die organisationale Dimension. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 25 3.2.1 Das kulturelle Erscheinungsbild - die BehOrdenkultur .......... 25 3.2.2 Organisationsstruktur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 27 3.2.3 Managementsysteme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 44 3.2.4 ProzeBunabhiingige Uberwachung ........................... 48 3.3 Die prozessuale Dimension ...... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 52 3.3.1 Know-how . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 52 3.3.2 Prozesse ................................................... 54 3.3.3 Produkte - Leistungen ...................................... 56 3.4 Die externe Leistungsdimension als Quasimarkt .................... 57 3.4.1 Kollektivbedarf ........................................ : . . .. 57 3.4.2 Bedarfsdeckung ............................................ 59 3.4.3 Marketing ................................................. 61 3.5 Restimee ....................................................... 63 4 Anfordernngsprofil einer innovativen Behorde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 67 4.1 Von der Diagnose zur Therapie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 67 4.2 Innovation - Wesen und Merkmale ................................ 69 4.3 Denken und Handeln in Systemen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 72 4.3.1 Wechselwirkung von Komplexitat und Transparenz . . . . . . . . . . . .. 72 4.3.2 Systemtheorie ... ... ...... . . . ........ .. . . .. . . .. .... ......... 74 4.3.3 Schnittstellenproblematik und Koordination . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 77 4.4 Kritische Bestandsaufnahme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 78 4.4.1 Innovationsniveau ..... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 78 4.4.2 Aufgabenkritik ....... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 83 4.4.3 Klassifizierung der Innovationspotentiale ..................... 86 4.4.4 Identifizierung von Innovationshemmnissen . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 87 8 Inhalt 4.5 Bereitschaft zum Wandel ......................................... 89 4.6 Das strategische Ziel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. .. .9 0. . . . . . . . . . . . 4.7 Die innovative BehOrdenkultur ................................... 93 4.7.1 Kulturmerkmale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. .. .. . . 9. 3. . . . 4.7.2 Das Profil des neuen Mitarbeiters ............................ 95 4.8 Die Behordenstruktur von morgen? ............................... 98 4.8.1 Aufgabenbereinigung - Privatisierung - Outsourcing. . . . . . . . .9 .8 . 4.8.2 Weniger Hierarchie, mehr Transparenz und Kompetenz ......... 102 4.8.3 Neue Wege der BehOrdenarbeit ................ .............. 104 4.9 Innovation - Herausforderung und LernprozeB ..................... 105 5 Methodenangebot ans Betriebswirtschaftslehre nnd Unternehmenspraxis ................................................ 109 5.1 Kultur - Struktur - Systeme ....................................... 109 5.2 Innovationsmanagement ......................................... 110 5.2.1 Aufgabenfelder und strategische Ausrichtung .................. 110 5.2.2 Methode und Merkmale ........................... .. ........ 112 5.2.3 Organisationale Anbindung .................................. 118 5.3 Ubergeordnete Koordinationssysteme ............................. 119 5.3.1 Controlling fUr die Behordenpraxis ........................... 119 5.3.2 Management by objectives - Planungssystem .................. 127 5.4 Die Fachsysteme der innovativen Behorde ......................... 134 5.4.1 Personalmanagement ....................................... 134 5.4.2 Organisationsplanung - Organisationsentwicklung ............. 139 5.4.3 Rechnungswesen ........................................... 143 5.5 ProzeBexterne Managementunterstiitzung .......... ............... 150 5.5.1 Interne Revision ............................................ 150 5.5.2 Finanzkontrolle - Behordenconsulting ........................ 154 6 Die Innovationstherapie - Promotoren nnd Chancen ...... .. ........... 159 6.1 Die politischen Promotoren ........................ ............... 159 6.1.1 Parlamente und Ausschiisse .................................. 159 6.1.2 Regierungen und RessortvorsUinde ........................... 161 6.1.3 Die offentlichen Gewerkschaften und ihre neue Verantwortung . 162 6.2 Radikalkur oderTherapie in bekommlicher Dosierung? ............. 163 6.3 Ausblick - Die Therapie muS gelingen! ............................ 166 Anlage 1 - Erste einfache Knltnrleitsatze ................................. 171 Anlage 2 - Privatisierungspotentiale ..................................... 174 Verzeichnis der Abbildnngen ............................................ 176 Literaturverzeichnis .................................................... 178 1 Die Rolle der offentlichen Haushalte 1.1 Definitorische Grundlagen Bevor wir uns mit den Innovationspotentialen der offentlichen Haushalte und im weiteren mit den Anforderungsprofilen innovativer Behorden befassen, bedarf es zunachst einiger definitorischer Abgrenzungen. Die offentlichen Haushalte spiegeln in der Gegentiberstellung von Einnahmen und Ausgaben das wirtschaftliche Handeln des staatlichen Bereichs wider, der in unse rem foderativen Verfassungssystem durch Bund, Lander und Gemeinden tatig wird. Bundes-, Lander- und Kommunalbehorden sowie staatliche Wirtschaftsbe triebe (wie offentliche Krankenhauser) und Sondereinrichtungen (wie Institute und Staatsgtiter) sind die Trager unmittelbaren staatlichen, offentlichen Handelns. Sozialversicherungstrager sowie die Bundesanstalt ftir Arbeit dagegen zahlen zum mittelbaren offentlichen Dienst1• vgl. Statistisches lahrbuch 1995 fUr die Bundesrepublik Deutschland; Seite 518 1 ! O_·ff_e_n~t_li_c_h_e_H_a_u_s_h_a_lt_e I_ ___________ ___________ _ ergeben in summa I Staatsausgaben ! werden verursacht durch KapaziUitsaufwand Aktionsaufwand = Staatsverbrauch = Transferleistungen, Investitionen etc. der offentlichen Verwaltung Abbildung 1: Definitionen 10 Die Rolle der offentlichen Haushalte Umfang, AusmaB und IntensiUit der staatlichen Aufgabenwahrnehmung werden in der Summe der Offentlichen Haushalte, den Staatsausgaben sichtbar. Diese wieder urn werden verursacht durch den KapaziUitsaufwand der offentlichen Verwaltung, ihrer Behorden, Wirtschaftsbetriebe und Sondereinrichtungen einerseits sowie durch den Aktionsaufwand andererseits, der aus dem wirtschaftlichen Handeln der staatlichen Einrichtungen - wie Transferleistungen, Forderprogramme und offent liche Investitionen - resultiert (vgl. Abbildung 1). Unter Kapazitatsaufwand subsummieren wir in diesem Kontext alle aufbauorga nisatorischen Elemente der Behordenorganisation wie Personal, Unterbringung und Sachmitteleinsatz, aber auch die Kosten der Steuerungs- und Arbeitspro zesse. Vor allem die Innovationspotentiale innerhalb dieser Aufwandskomponen ten werden Gegenstand un serer weiteren Oberlegungen sein. 1.2 Gesamtwirtschaftliche Einordnung Staaten und Gemeinwesen verstehen sich als Interessengemeinschaft der in ihrem Bereich lebenden Btirger. Deren nahezu unbegrenzten Interessen und Bedtirfnis sen stehen stets begrenzte Ressourcen gegentiber. Die Finanzwissenschaft unter scheidet Individual- und Kollektivbedtirfnisse einerseits sowie materielle und im materielle Bedtirfnisse andererseits. Den Bedarf an Nahrung, Kleidung und individuellen Transportmitteln z.B. vermag der einzelne aus seinem jeweiligen Ein kommen/Lohn in begrenztem Umfang selbst zu befriedigen. Hier handelt es sich urn klassische Individualbedtirfnisse materieller Art. Das von der Mehrzahl der Staatsbtirger empfundene immaterielle Bedtirfnis nach auBerer und innerer Sicher heit oder das materielle Bedtirfnis nach modernen Verkehrswegen kann der einzel ne mit seinen Mitteln und Moglichkeiten nicht befriedigen. Hier ist die Gesellschaft als Ganzes, der Staat gefragt. Man spricht daher von Kollektivbedtirfnissen. Die Summe aller Bedtirfnisse individueller und kollektiver Art ist bei stets begrenzten Mitteln das Bezugsfeld wirtschaftlichen Handelns. Dieses wird immer darauf ab zielen, eine fUr den einzelnen, aber auch fUr die Gesellschaft insgesamt optimierte Bedarfsdeckung zu erreichen. In marktorientierten Wirtschaftssystemen wie dem unseren so lite der Schwerpunkt gesamtwirtschaftlicher Bedarfsdeckung stets im privaten Bereich liegen. 1m freien Spiel der Krafte von Angebot und Nachfrage werden hier Bedlirfnisse und be grenzte Ressourcen zum Ausgleich gefUhrt. Private Haushalte und Unternehmen sowie die Wirtschaftsverbande als Marktkoordinatoren der Produktionsfaktoren Arbeit und Kapital sind die Hauptakteure im ProzeB der Bedarfsdeckung. Der staatliche Bereich wird in leistungs- und wettbewerbsorientierten Wirtschafts systemen nur dort tatig, wo es darum geht, ein MindestmaB an Spielregeln vorzu geben und deren Einhaltung zu garantieren. 1m Rahmen der gesamtwirtschaftli- Gesamtwirtschaftliche Einordnung 11 chen Bedarfsdeckung sollte staatliches Handeln auf die Deckung des unabdingba ren Kollektivbedarfs der Gesellschaft beschrankt bleiben, der yom Privatbereich nicht befriedigt werden kann. Marktwirtschaft und Wettbewerb bedingen so mog lichst wenig wirtschaftliche Tatigkeit des Staates bzw. der offentlichen Haushalte. Der okonomische ProzeB der Bedarfsdeckung innerhalb einer Gesellschaft, eines Staates erfolgt unter den Rahmenbedingungen von Verfassung, Rechts- und Wirt schaftsordnung sowieinternationaler Verftechtungen (Abbildung 2). Interessen und Bedurfnisse der Staatsburger individueller und kollektiver Art wer den im politischen ProzeB zu gesellschaftspolitischen Zielen, zu einem Zielsystem zusammengefaBt, das unter dem Leitziel "Optimum an Lebensqualitat fUr die Bur ger" subsumiert werden kann. Mit anderen Worten: Bei einem stets begrenzten wirtschaftlichen Potential des Gemeinwesens ist die Deckung des individuellen und kollektiven Bedarfs so aufeinander abzustimmen,daB ein Optimum an Kundennut- Rahmenbedingungen 2. Id rG Optimum n La o WIRTSCHAFTEN Unt""lV'lrtm.", Abbildung 2: Prozej3 der Bedarfsdeckung