Universität Düsseldorf Philosophische Fakultät Politikwissenschaft I B.A. Sozialwissenschaften HK Kleine Demokratien PD Dr. Nils Bandelow SS 2004 E SSAY D A -P ER NNAN LAN UND WORAN ER SCHEITERTE Verfasst von: Annabelle Lach Wetterstrasse 8 40233 Düsseldorf Matrikelnr.: 1585294 Inhaltsverzeichnis 1. Einleitung Seite 3 2. Historische Grundlagen Seite 3 - 4 3. Eine Insel – zwei politische Systeme Seite 4 3.1. Die Republik Zypern Seite 4 - 5 3.2. Die Türkische Republik Nordzypern Seite 5 - 6 4. Geteiltes Zypern in die EU? Seite 6 5. Der Annan Plan Seite 6 5.1. Die teilstaatliche Ebene Seite 6 - 7 5.2. Institutionen auf zentralstaatlicher Ebene Seite 7 - 8 5.3. Friedensfördernde Maßnahmen Seite 8 5.3.1. Entmilitarisierung Seite 8 5.3.2. Eigentumsregelungen Seite 9 5.3.3. Territorialregelungen Seite 9 6. Akzeptanz des Annan Plans Seite 10 6.1. Kritik der TRNZ Seite 10 6.2. Kritik der Republik Seite 10 6.3. Haltungen der Mutterländer Seite 11 7. Schluss Seite 11 - 12 Literatur 2 1. Einleitung "Let us seize this chance for peace in a United Cyprus Republic" – Lasst uns die Chance für Frieden in einer Vereinigten Republik Zyperns ergreifen, so der Generalsekretär der Vereinten Nationen Kofi Annan am 31. März 2004 bei der Präsentation der endgültigen Version des Annan Plans im schweizerischen Bürgenstock. Nur vier Wochen später fanden die unabhängigen Referenden im Nord- und Südteil Zyperns statt. Die Chance für eine friedliche Einigung, wie Annan sie sich wünschte, war zwar vorhanden, doch wurde sie seitens der Zyperngriechen nicht genutzt: Am 24. April 2004 stimmten 76 Prozent der griechischen Zyprer gegen eine Wiedervereinigung. Im türkischen Nordteil der Insel hingegen waren 65 Prozent für die Einigung der beiden Völker. Grundlage des Zusammenschluss sollte der sogenannte Annan Plan bilden. Diese gemeinsam mit beiden zypriotischen Regierungen überarbeitete Verfassung beinhaltete sämtliche Regelungen für ein friedliches Zusammenleben der beiden Volksgruppen. Weshalb aber scheiterte die gemeinsame Verfassung an den früher so einigungsbereiten Zyperngriechen? War die verhandlungsdemokratische Konstruktion des Annan Plans die Ursache für das negative Votum? Eine kurze historische Einführung in das Zypernproblem soll einen ersten Einblick in die Thematik verschaffen. Im Anschluss erfolgt eine Kurzdarstellung der politischen Systeme der beiden Staaten, um die damit verbunden Konflikte abzubilden. Die nachfolgende Skizzierung des komplexen dreifach überarbeiteten Regelwerks des Annan Plans wird die Problemfelder der Diskussion hervorheben und anhand dieser die jeweiligen Kritikpunkte der beiden Volksgruppen herausstellen. Abschließend werden mögliche Gründe für das Abstimmungsverhalten der Zyprer sowie die Möglichkeit einer weiteren Chance für eine friedliche „Vereinigte Republik Zyperns“ diskutiert. 2. Historische Einführung Der 16. August 1960 hätte eigentlich als historischer Tag den Frieden auf Zypern besiegeln können. Denn an diesem Datum endete die britische Herrschaft über die Insel. Seitdem gilt Zypern zwar als begrenzt unabhängige Republik, doch schwelt der unbewältigte Konflikt zwischen der türkischen und griechischen Kultur- und Sprachgemeinschaft unaufhaltsam weiter. Das sogenannte „Zypernproblem“, als Rest der jahrhundertealten Frage um Bestand und Teilung des Osmanischen Reiches, hat mit der Eigenständigkeit der Zyprer kein Ende gefunden (Zervakis 2004: 887). Die weitere Entwicklung des Konflikts bis zum Siedepunkt 3 hängt mit der friedlichen Besetzung der osmanischen Insel durch die britische Kolonialmacht 1878 nur indirekt zusammen. Als eigentliche Auslöser gelten die Aufstände der Zyperngriechen 1931 und zwischen 1954 und 1959. Sie forderten keine Unabhängigkeit der Insel, sondern den bedingungslosen Anschluss an das griechische „Mutterland“. Mit diesem Ideal konnte sich die zyperntürkische Minderheit nicht anfreunden und ging mit dem Ziel der Inselteilung auf Konfrontation (Zervakis: 86). Der Konflikt der beiden zyprischen Kultur- und Sprachgemeinschaften mündete nach ethnischen Vertreibungen 1963/64 in einen Bürgerkrieg, dem hauptsächlich Zyperntürken zum Opfer fielen. Der Wunsch nach einer geteilten Insel wuchs (Zervakis: 888). Auf dem Höhepunkt des militärischen Kampfes marschierte die türkische Armee 1974 in den nördlichen Teil Zyperns und brachte dabei ca. 6.000 Zyperngriechen um. Seitdem ist Zypern militärisch geteilt – gewissermaßen erzwungen von türkischer Seite (Zervakis: 90). 3. Die geteilte Insel So entstanden – getrennt durch militärisch streng bewachte Kontrollposten, Mauern und Stacheldraht – zwei voneinander unabhängige Staaten. Die Republik Zypern im Süden, die sich seit der Trennung für ein wiedervereinigtes Zypern einsetzte. Und die Türkische Republik Nordzypern, die mit einem Bevölkerungsanteil von 18,8 Prozent ganze 37 Prozent der gesamten Insel einnimmt.1 3.1. Die Republik Zypern Die Republik Zypern verfügt de facto noch über die Verfassung von 1960, die ursprünglich für ein einheitliches Zypern bestimmt war. Dem komplexen Regelwerk stimmten damals Vertreter der beiden zyprischen Volksgruppen, die „Mutterländer“ Griechenland und Türkei sowie die „sich verabschiedende“ Kolonialmacht Großbritannien zu. Allerdings wurde die Verfassung nur knapp drei Jahre in ihrer Originalfassung angewendet, seither ist sie in Teilen von den Zyperngriechen abgewandelt worden. So wurden z.B. die volksgruppenspezifischen Selbst- und Zentralverwaltungselemente zusammengelegt. Der Autor Christian Rumpf betont in dem Text „Verfassung und Recht“ die Zwitterstellung, die die Verfassung der Republik Zypern innehat. Zwar lebt in ihr, mit Billigung der großen Mehrheit der internationalen Staatengemeinschaft, die Republik Zypern fort, ohne aber „normative Kraft für 1 Angaben auf Grundlage des letzten gesamtzyprischen Zensus von 1960. Die aktuellen Bevölkerungsanteile lassen sich aufgrund fehlender und nicht zuverlässiger Bevölkerungserhebungen nicht ermitteln, vor allem da die kontrovers diskutierte Frage, nach der genauen Anzahl der eingewanderten Festlandtürken zu unterschiedlichen Ergebnissen führt. (Zervakis 2004: 888). 4 Gesamtzypern“ entfalten zu können. So ist die Verfassung ursprünglich auf das Miteinander von zwei unterschiedlichen Volksgruppen ausgelegt, was seit 1964 keine Geltung mehr hat (Rumpf 1998:161). So findet sich die Integrierung der Volksgruppen in der „dualen Organisation des zyprischen Einheitsstaats“ wieder (Zervakis 2004: 892). Es handelt sich um eine Präsidialrepublik (Art. 1. Verf. Zyp., in: Rumpf 1998:163), die aufgrund der zwei weitgehend gleichberechtigten Spitzen als „Unikum in der Verfassungskonzeption“ (Zervakis 2004: 892) bezeichnet wird. Zwei Präsidenten – der griechische Präsident und der türkische Vizepräsident – werden mit je eigenständiger und direkter Wahllegitimation durch die beiden Volksgruppen gewählt. Diese Konstruktion existiert faktisch seit 1964 nicht mehr, da die Beteiligung der türkischen Volksgruppe entfallen ist. Dennoch ist sie charakteristisch für den Versuch, das Zypernproblem zu lösen und zugleich auch Ursache für das Scheitern (Rumpf 1998: 162). Die Aufgaben und Rechte des Vizepräsidenten übernimmt seitdem Ausbruch der Volksgruppenstreitigkeiten 1963 der Staatspräsident der Republik. Er bildet eine „geschlossene Exekutive“, d.h. er ist Regierungschef und Staatsoberhaupt in einer Person. Der Präsident verfügt über umfangreiche Kompetenzen, wie über Gesetzesinitiativrecht und in einigen Bereichen absolutes, in den übrigen über suspensives Vetorecht. Typologisch kann das präsidentielle System der Republik Zypern heute mit dem amerikanischen Präsidentialismus verglichen werden. 3.2. Die Türkische Republik Nordzypern Die 1983 ausgerufene „Türkische Republik Nordzypern“ (TRNZ) fordert seither die internationale Anerkennung. Bisher wird sie allerdings lediglich von ihrem „Mutterland“ Türkei offiziell als Staat anerkannt (Steffani/Zervakis: 11). Trotz der Isolation verfügt sie über eine eigene Verfassung, in deren Präambel betont wird, dass das zyperntürkische Volk „seine Eigenstaatlichkeit einzig der Abtrennung vom osmanischen Mutterland verdankt“ (Zervakis 2004: 893). Weiterhin sieht sie sich der „Garantiemacht“ Türkei völkerrechtlich durch Abkommen und sicherheitspolitisch durch die türkische Armee eng verbunden. Weiter heißt es, dass das Staatsvolk nur die Staatsbürger der TRNZ umschließt – nicht das zyprische Volk oder die türkische Nation. Es gelten die Prinzipien der Gewaltenteilung, der Rechtsstaatlichkeit sowie der Verpflichtung der liberal- sozialen Grundrechte (Art. 1, 3 Verf. TRNZ, in: Zervakis 2004: 894). In ihr wird „erstmals in der zyprischen Verfassungstradition“ ein parlamentarisches Regierungssystem „westeuropäischen Ursprungs“ gegründet (Art. 4 Verf. TRNZ, in: Zervakis 2004: 894) Nach Maurice Duverger kann das Regierungssystem der TRNZ aufgrund der 5 geteilten Exekutive auch als Semipräsidentialismus bezeichnet werden. Wie aus der Präambel ersichtlich, gründet sich der Parlamentarismus der TRNZ auf das türkische parlamentarische Regierungssystem und weist zudem noch Gemeinsamkeiten mit dem französischen „parlamentarischen System mit Präsidialdominanz“ (zitiert nach Winfried Steffani, in Zervakis: 900) auf, in dem der Präsident zumindest de jure eingeschränkte Befugnisse besitzt. 4. Geteiltes Zypern in die EU? Eine Einigung der beiden unabhängigen Republiken kam für keine der Volksgruppen in den letzten 30 Jahren in Frage. Es gab zahlreiche Vermittlungsversuche der Vereinten Nationen, die keine Einigung zwischen den beiden Völkern erbringen konnten. Unvereinbare Vorstellungen der griechischen und türkischen Zyprer schienen immer unüberbrückbarer zu werden. Unabhängig der ungelösten Konflikte beantragte die Republik Zypern am 3. Juli 1990 offiziell den Antrag zur damaligen EG. Dieser Akt wurde allerdings von dem türkisch- zypriotischen Präsidenten Rauf Denktasch heftigst kritisiert, der ausdrücklich klarstellte, der Antrag sei nicht im Namen der gesamten Insel gestellt. Der Rat von Helsinki im Dezember 1999 äußerte eine ablehnende Haltung der EU zu einer Aufnahme eines geteilten Zyperns, forderte aber alle beteiligten Parteien auf, eine „einvernehmliche Lösung“ für ein geeintes Zypern zu finden (Tröndle 2004: 2). Am 11. November 2002 entschloss sich UN- Generalsekretär Kofi Annan selbst einen Lösungsvorschlag für die geteilte Insel zu unterbreiten. 5. Der Annan Plan Dieser nach seinem Verfasser benannte Plan soll nach dem Vorbild des Schweizer Föderalismus, seiner Kantone und dem schweizerischen Bundesrat beide Völker in einem Gesamtstaat vereinen, ihnen aber auf teilstaatlicher Ebene die Souveränität weiterhin belassen. 5.1. Die teilstaatliche Ebene Das in unzähligen UN-Resolutionen verankerte „Prinzip der Bikommunalität und Bizonalität“ - sollte das neue Staatswesen kennzeichnen (Axt 2003: 477). Ausgestattet mit je einem durch die griechische bzw. türkische Volksgemeinschaft gewählten Parlament, sollten die Teilstaaten („component states“) weiterhin befugt sein, unabhängig 6 vom Zentralstaat kommerzielle und kulturelle Beziehungen mit anderen Ländern unterhalten zu können. Für die Bürger der „Vereinigten Republik Zypern“ sollte es nur die gesamtzyprische Staatsbürgerschaft geben. Jedoch sollten die Teilstaaten die Option besitzen, ihre Bürger mit einem gesonderten „internen Status“ auszustatten. Zwar sollte nur der Gesamtstaat nach außen über eine eigene Rechtspersönlichkeit verfügen, die innere Souveränität aber zwischen den beiden gleichberechtigten Staaten geteilt werden. Den Teilstaaten wurden weitreichende Kompetenzen zugesprochen und ihnen war erlaubt, jeweils eigene Verfassungen, Regierungen, Parlamente, Flaggen und Hymnen zu schaffen. Das Prinzip der Subsidiarität sollte so stark wie möglich umgesetzt werden. So sollte der Einfluss der Zentralregierung in den Politikfeldern weitgehend auf unentbehrliche Bereiche beschränkt bleiben, wie z.B. Außenbeziehungen, EU-Beziehungen, Passwesen, eine gesamtstaatliche Wirtschafts- und Handelspolitik, die Währungspolitik, das Fernmeldewesen, die Luft- und Seefahrt sowie der Kampf gegen den Terror und gegen das organisierte Verbrechen. Die Einzelstaaten haben freie Hand, was z.B. die Innenpolitik, Justiz, Bildung, Sprache, Religion, Tourismus, Industrie- und Handel, Gesundheit, Landwirtschaft, Stadt- und Regionalplanung betrifft. Der Gründungsvertrag, der Garantie- und Allianzvertrag aus dem Jahr 1960 sollten in Kraft bleiben und die ehemalige Kolonialmacht Großbritannien, die „Mutterländer“ Türkei und Griechenland sollten weiterhin als Garantiemächte fungieren. 5.2. Institutionen auf zentralstaatlicher Ebene Der Annan-Plan sieht nach dem Vorbild der Schweiz einen Präsidialrat vor. Der zyprische „Bundesrat“ sollte aus einem sechsköpfigem Gremium aus vier griechischen und zwei türkischen Zyprern bestehen, das die Exekutive gebildet hätte. Gewählt werden sollten die Mitglieder durch den Senat, um anschließend von der Abgeordnetenkammer für fünf Jahre bestätigt zu werden. Im Turnus sollte je ein Mitglied dieses Rates für je 10 Monate das Amt des Präsidenten wahrnehmen. Dieser verfügte über keine zusätzlichen Machtbefugnisse, galt aber für diese Zeit als Staatsoberhaupt. Ein weiteres Mitglied der jeweils anderen Volksgruppe sollte die Rolle des Vizepräsidenten übernehmen. Den Mitgliedern waren die Aufgaben je eines Ressorts übertragen. Im Präsidialrat sollten zwar die Entscheidungen durch Konsens getroffen werden, allerdings wären Mehrheitsentscheidungen möglich gewesen, wobei aber mindestens 7 ein Vertreter jedes Teilstaates hätte zustimmen müssen (Art. 5 Annan Plan), was wiederum faktisch auf die Vetomacht eines Einzelnen hinausgelaufen wäre. Auf zentralstaatlicher Ebene („common state“) sollten zwei parlamentarische Kammern die Legislative übernehmen: Der Senat und die Abgeordnetenkammer. In beiden Häusern hätten 48 Mitglieder sitzen sollen. Im Senat wäre die gleiche Anzahl griechischer sowie türkischer Zyprer vertreten gewesen, während sich in der Abgeordnetenkammer der Proporzcharakter widergespiegelt hätte. Entsprechend dem jeweiligen Anteil an der Gesamtbevölkerung sollten die griechischen Zyprer zwei Drittel der Abgeordneten stellen, die türkischen Zyprer ein Drittel (Art. 5 Annan Plan). Gewählt werden sollten die Abgeordneten alle fünf Jahre nach dem Verhältniswahlrecht in den Teilstaaten. Trotz der Möglichkeit des Mehrheitsentscheids in beiden Kammern wären die meisten Entscheidungen nach Annans Entwurf an die Bedingung gekoppelt gewesen, dass jeweils mindestens ein Viertel der Senatoren aus den beiden Teilstaaten hätte zustimmen müssen. Somit würde sich erneut eine Veto-Position ergeben, was eher zu Konsens- als zu Mehrheitsentscheidungen im Parlament geführt hätte. Ein Höchster Gerichtshof („Supreme Court“) sollte im Fall von Uneinigkeiten zwischen den Staaten oder den Ebenen schlichten. Zusammengesetzt würde er aus neun Richtern: Je drei zypriotische Griechen und Türken sowie als Ausgleich drei ausländische Richter. 5.3. Friedensfördernde Maßnahmen Besonderes Augenmerk legte der Plan auf die Entmilitarisierung der Insel, auf die Territorial- und die damit verbundenen Eigentumsregelungen. 5.3.1. Entmilitarisierung Zur Beilegung des Konflikts sollte gemäß des Annan-Plans eine weitgehende Entmilitärisierung beitragen. Für den griechischen Teil bedeutete das die Ausmusterung von 10.000 Soldaten und für den türkischen die Entlassung von 4.000 Mann. Allerdings hat die Türkei im Norden Zyperns noch etwa 35.000 Besatzungssoldaten stationiert, die nach dem Annan-Plan auf eine höchstens noch „vierstellige“ Zahl reduziert werden sollte. Eine militärische Präsenz in gleicher noch festzulegender Stärke hätte im Süden der Insel auch Griechenland zugestanden. Die UN-Friedenstruppen umfassen aktuell 2.000 Mann, die auch in der Vereinigten Republik 8 Zyperns verbleiben sollten. Bis zum Jahr 2018 sah der Plan eine militärische Präsenz von maximal 950 türkischen und 650 griechischen Soldaten vor. Waffen sollten generell verboten werden – nur noch lizenzierte Sportwaffen wären erlaubt gewesen. 5.3.2. Eigentumsregelungen Den größten Teil des ebenso komplexen wie komplizierten Annan Plans machen die Regelungen der Eigentumsfragen aus, die vor rund 30 Jahren durch die Vertreibung der Türken aus dem Süden der Insel, aber vor allem durch den Einmarsch der türkischen Armee in den nördlichen Teil Zyperns und der damit verbundenen Enteignung der griechischen Zyprer entstanden sind. So räumte der letzte überarbeitete Annan-Plan mehr als 90.000 vertriebenen oder geflüchteten zypriotischen Griechen die Möglichkeit ein, in ihre alten Dörfer im Norden zurückzukehren. Mehrere Zehntausend der mittlerweile dort lebenden zypriotischen Türken hätten unter Umständen eine neue Heimat finden müssen. In der Eigentumsfrage sah der Annan-Plan verschiedene Optionen vor - den Tausch von Besitz, die Rückgabe sowie die finanzielle Entschädigung (Art. 10 Annan Plan). 5.3.3. Territorialregelungen Nicht weniger problematisch gestalten sich die vorgesehenen territorialen Neuregelungen zwischen den beiden künftigen Teilstaaten. Seit Teilung der Insel stehen rund 37 Prozent ihres Gesamtgebietes von 9251 Quadratkilometer unter türkischer Verwaltung. Proportional zum türkischen Bevölkerungsanteil von 18,8 Prozent, sollte dies auf ca. 28 Prozent des Gesamtgebietes verringert werden. Bei dieser Regelung zählte nicht nur die Quantität, sondern eher die Qualität des Gebiets. So sind beide Seiten an möglichst umfangreichen Küstengebieten interessiert, da dies als Schlüssel für den Tourismussektor gilt (Art.9 Annan Plan). Genau formulierte Details zur Bewegungsfreiheit der beiden Volksgruppen zeigen wie problematisch der Annan Plan die Lage einschätzte. So sollte der Personen- und Warenverkehr zwischen den beiden Einzelstaaten an festgelegte Kontrollstellen gebunden sein. Außerdem - und das ist galt als wichtiger Einigungsgrund für die zypriotischen Türken - hätten sich die Staatsbürger Zyperns nicht beliebig in den Landesteilen niederlassen dürfen. Die Verwaltungen des jeweiligen Teilstaats wären in der Lage gewesen solche Anträge zu verweigern, wenn die eigene Volksgruppe nicht mehr wenigstens zwei Drittel der Bevölkerung dieses Teilstaats ausmacht. So sollte die von türkischer Zypernseite geschürte 9 Angst, die reichen zypriotischen Griechen würden den Nordteil „unterwandern“ und „aufkaufen“, verringert werden. 6. Akzeptanz des Annan Plans Die Widerstände beider Seiten gegen den Annan-Plan waren von Anfang an groß. Je nach Standpunkt galten Einzelpunkte als praktisch unannehmbar, so dass der Plan in seinen ersten Fassungen 2002 und 2003 auf Ablehnung der Parteien stieß und ständig überarbeitet werden musste. Die Grundstruktur des Plans blieb jedoch immer erhalten. Als Streitpunkte gilt nicht die staatliche Grundstruktur, sondern Bestimmungen zur Entmilitarisierung, Grundfragen der Territorialverschiebungen, sowie die Vetomöglichkeit der Minderheit in zentralstaatlichen Bereichen (Axt 2002: 478). 6.1. Kritik der Türkischen Republik Nordzypern Die türkischen Zyprer forderten eine ausdrückliche Garantie für den Bestand des türkischen Teilstaates. So sollte die oben angesprochene Unterwanderung bzw. Einflussnahme auf die Entscheidungsprozesse im türkischen Teilstaat durch griechische Zyprer verhindert werden. Dafür verlangten sie ein begrenztes Wahlrecht der zypriotischen Griechen im türkischen Teilstaat. Die Hauptkritik aus Nordzypern betraf vor allem die Territorialverschiebung sowie die Eigentumsfrage. In letzterem plädierten sie eher für „globale Lösungen“ als für Einzelfallverfahren (Kramer 2004). Der Großteil der zypriotischen Bevölkerung steht der Wiedervereinigung auf Grundlage des Annan Plans eher positiv gegenüber. Vor allem die „alteingesessenen Zyperntürken“ waren der Meinung die Isolation der letzten 30 Jahre hätte damit beendet werden können. Der Annan Plan in Verbindung mit der Perspektive des EU-Beitritts wurde als beste Chance betrachtet, diese Isolation zu beenden. Allerdings hielt auch ein Teil der Bevölkerung aufgrund von persönlich erlebten Gräueltaten zwischen 1964 und 1974 ein ungetrübtes Zusammenleben der beiden Völkergemeinschaften für unmöglich. Skeptisch waren vor allem die anatolischen Neusiedler, die in den letzten 25 Jahren vom Festland zugezogen sind, doch gründete dies häufig auf mangelnder Information. 6.2. Kritik der Republik Zypern Die Regierung der Republik Zypern ist der Meinung, der Plan werde den Interessen der griechischen Zyprioten generell nicht gerecht. Gewinne wie Landrückgabe, Rücksiedlung und 10