1 Deliberazione n. 5/2014/G REPUBBLICA ITALIANA la Corte dei conti in Sezione centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato I, II e Collegio per il controllo sulle entrate nell’adunanza del 20 marzo 2014 * * * Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20, e, in particolare, l’articolo 3, comma 4, ai sensi del quale la Corte dei conti svolge il controllo sulle gestioni delle Amministrazioni pubbliche, verifican- done la legittimità e la regolarità, il funzionamento degli organi in- terni, nonché la corrispondenza dei risultati dell’attività ammini- strativa agli obiettivi stabiliti dalla legge, valutando comparativa- mente costi, modi e tempi dello svolgimento dell’azione ammini- strativa; visto l’articolo 1, comma 172, della legge 23 dicembre 2005, n. 266, con cui, ad integrazione dell’articolo 3, comma 6, della leg- ge 14 gennaio 1994, n. 20, viene stabilito che le Amministrazioni comunichino alla Corte dei conti ed agli organi elettivi, entro sei mesi dalla data di ricevimento delle relazioni della Corte stessa, le misure conseguenzialmente adottate in esito ai controlli effettuati; visto l’articolo 3, comma 64, della legge 24 dicembre 2007, n. 244, con cui viene stabilito che, ove l’Amministrazione ritenga di non ottemperare ai rilievi formulati dalla Corte a conclusione di 2 controlli su gestioni di spesa o di entrata svolti a norma dell’arti- colo 3 della legge 14 gennaio 1994, n. 20, adotti, entro trenta giorni dalla ricezione dei rilievi, un provvedimento motivato da co- municare alle Presidenze delle Camere, alla Presidenza del Consi- glio dei Ministri ed alla Corte dei conti; vista la deliberazione n. 14/2000 delle Sezioni Riunite della Corte dei conti, adottata nell’adunanza del 16 giugno 2000, con- cernente il regolamento per l’organizzazione delle funzioni di con- trollo della Corte dei conti e le successive integrazioni e modifica- zioni; vista la deliberazione della Sezione n. 25/2009/G, adottata nell’adunanza del 18 dicembre 2009, con la quale è stato approva- to il programma di controllo sulla gestione per l’esercizio 2010; vista la relazione del Consigliere istruttore Roberto Milane- schi, concernente gli esiti dell’indagine condotta su “Ricerca nella sanità pubblica con riferimento alle disposizioni di cui al d.lgs. n. 502 del 30 dicembre 1992, art. 12 bis e successive modificazioni”; vista l’ordinanza in data 20 febbraio 2014, con la quale il Presidente della Sezione ha convocato il I, il II e il Collegio per il controllo sulle entrate per l’adunanza del 20 marzo 2014, al fine della pronuncia sulla relazione in argomento; vista la nota n. 1064 del 24 febbraio 2014, con la quale il Servizio Adunanze della Segreteria della Sezione ha trasmesso la relazione: - al Ministero della salute – Gabinetto del Ministro; 3 - al Ministero della salute – Dipartimento della sanità pubblica e delle innovazioni; - al Ministero della salute – Organismo indipendente di valutazio- ne della performance; - all’Ufficio centrale del bilancio presso il Ministero della salute; - al Ministero dell’economia e delle finanze – Gabinetto e Dipar- timento della Ragioneria Generale dello Stato; udito il relatore, cons. Roberto Milaneschi; uditi i rappresentanti delle Amministrazioni intervenute: - per il Ministero della salute – Dipartimento della salute pubblica e della innovazione – Direzione Generale della ricerca sanitaria e biomedica e della vigilanza sugli enti – Ufficio III e IV, il dott. Massimo Casciello – Dirigente Generale – e il dott. Gaetano Gu- glielmi – Dirigente; - per il Ministero dell’economia e delle finanze – Dipartimento della Ragioneria Generale Stato, la dott.ssa Debhora Guerrucci – Dirigente; ritenuto che la relazione debba essere fatta propria dalla Se- zione, con le modifiche e le integrazioni proposte dal relatore e da- gli altri componenti del Collegio, anche sulla base delle precisazioni fornite in sede di contraddittorio dai rappresentanti delle Ammini- strazioni intervenuti all’adunanza stessa; DELIBERA di approvare, con le modifiche apportate in Camera di consi- glio, la relazione concernente “Ricerca nella sanità pubblica con ri- 4 ferimento alle disposizioni di cui al d.lgs. n. 502 del 30 dicembre 1992, art. 12 bis e successive modificazioni”; INVIA - ai sensi dell’articolo 3, comma 6, della legge n. 20/1994- la relazione stessa, a cura della Segreteria della Sezione – Servizio adunanze, ai Presidenti del Senato della Repubblica e della Camera dei Deputati; alla Presidenza delle Commissioni Bilancio del Senato della Repubblica e della Camera dei Deputati; alla Presidenza del Consiglio dei Ministri - Segretariato generale e alle Amministrazioni convocate per l’adunanza; DISPONE che le Amministrazioni interessate comunichino alla Corte e al Parlamento, entro sei mesi dalla data di ricevimento della pre- sente relazione, le misure consequenziali adottate, ai sensi dell’articolo 3, comma 6, della legge n. 20/1994, come modificato dall’articolo 1, comma 172, della legge n. 266/2005, comunicando, inoltre, alla Presidenza della Corte, entro trenta giorni dalla rice- zione della presente relazione, un provvedimento motivato, ai sen- si dell’articolo 3, comma 64, della legge n. 244/2007, ove riten- gano di non ottemperare ai rilievi formulati; che, ai sensi e per gli effetti dell’art. 41 del R.D. 11 luglio 1934, n. 1214, copia della presente delibera e dell’unita relazione siano trasmesse al competente Collegio delle Sezioni Riunite, affin- ché possa trarne deduzioni ai fini del referto al Parlamento sul Rendiconto generale dello Stato anche in ordine alle modalità con 5 le quali le Amministrazioni interessate si sono conformate alla vi- gente disciplina finanziaria e contabile. IL PRESIDENTE Dott. Giorgio CLEMENTE IL RELATORE Cons. Roberto Milaneschi Depositata in Segreteria il 14 APR. 2014 IL DIRIGENTE Dott.ssa Luciana Troccoli Sezione Centrale di controllo sulla gestione delle Amministrazioni dello Stato Indagine VI.2 “Ricerca nella sanità pubblica con riferimento alle disposizioni di cui al d.lgs. n. 502 del 30.12.1992, art. 12 bis e successive modificazioni” Relatore: R. Milaneschi Indice Pag. Sintesi 3 1. Oggetto dell’indagine 4 2. Inquadramento normativo e organizzativo 4 2.1 La governance della ricerca sanitaria finanziata dal Ministero della salute 10 2.2 Ricerca sanitaria corrente 11 2.3 La ricerca finalizzata 13 3. Le direttive annuali per l’azione amministrativa nel periodo 2008-2011 16 4. Distribuzione dei finanziamenti 17 4.1 L’allocazione dei finanziamenti per la ricerca corrente e finalizzata 17 4.2 La ricerca corrente 21 4.2.1 Evidenze contabili della ricerca corrente 22 4.2.2 Ripartizione per aree tematiche ricerca corrente negli IRCCS 23 4.2.3 ISPESL 24 4.2.4 Istituto Superiore di Sanità 25 4.2.5 AGENAS (ex ASSR) 26 4.2.6 Istituti zooprofilattici sperimentali 27 4.2.7 Registro Nazionale Italiano Donatori di Midollo Osseo 29 4.3 Ricerca finalizzata 31 5. La verifica dei risultati 47 6. Considerazioni finali e raccomandazioni 51 Indice Appendice 53 Indice Appendice relativa al monitoraggio sulla ricerca finalizzata 120 2 Sintesi L’indagine si propone di dare conto della ricerca sanitaria nel periodo di tempo che va dal 2007 al 2011, con aggiornamento al 2012: vengono pertanto delineati gli elementi essenziali del quadro normativo che regola la materia, si definiscono le due tipologie della ricerca sanitaria pubblica (la ricerca corrente e quella finalizzata) e i soggetti che la attuano (in primo luogo, gli Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico – IRCCS), si illustrano i meccanismi selettivi per l’individuazione dei progetti da finanziare, si espongono le risultanze contabili registrate nel periodo, si mettono in evidenza le criticità che il sistema appare presentare, si prospettano possibili ambiti di miglioramento. Nel complesso si può affermare che nel sistema della ricerca sanitaria finanziata con risorse pubbliche vi è la consapevolezza della necessità di individuare processi di selezione che siano trasparenti (obiettività e terzietà delle selezioni), tempestivi (durata minima del processo valutativo), congrui rispetto ai bisogni di progressi scientifici nell’area clinico-medicale (concentrazione delle risorse sui temi prioritari individuati dal Piano sanitario nazionale e dal Piano nazionale della ricerca). Per quanto concerne questi tre obiettivi, va detto che quello della trasparenza sia in buona misura conseguito, a parte alcuni rilievi che verrano espressi nel corso della relazione; l’obiettivo della tempestività sembra invece necessitare della predisposizione di incisivi meccanismi di accelerazione; per quanto riguarda il terzo obiettivo, si può prudentemente sostenere che gli indirizzi delle direttive ministeriali siano in buona misura rispettati. L’analisi ha fatto emergere profili di rilevante concentrazione, in primo luogo geografica (v. App. 2.1.1 bis), poichè il numero maggiore di IRCCS si addensa nelle sole regioni della Lombardia e del Lazio, poi di concentrazione della maggior parte delle risorse finanziarie su pochissimi IRCCS ed in particolare su uno, l’Istituto San Raffaele di Milano; anche il rapporto di distribuzione delle risorse tra IRCCS pubblici e privati è fortemente sbilanciato a favore di questi ultimi, poichè esse vanno per 2/3 ai privati e per 1/3 ai pubblici; un ulteriore fenomeno di concentrazione riguarda invece le discipline trattate dall’insieme dei progetti finanziati: infatti, per la ricerca corrente, all’oncologia va il 28% dei finanziamenti e alle neuroscienze il 22%, mentre nella finalizzata, il 30% dei finanziamenti va alle neuroscienze e il 20% all’oncologia; del resto, tale ultimo fenomeno può essere almeno in parte spiegato con le indicazioni stesse del Piano sanitario nazionale e delle direttive ministeriali. Per quanto concerne la gestione delle risorse, la complessa procedura che presiede alla assegnazione dei finanziamenti, specie nella ricerca finalizzata, genera una evidente difficoltà nei tempi di erogazione: nel periodo 2007-2011 i residui sono costantemente intorno ai 160 milioni, con stanziamenti di competenza che negli anni oscillano tra i 117 e i 53 milioni di euro, denotando la tendenza dell’amministrazione a riportare all’esercizio successivo la competenza. Anche i tempi necessari per completare le procedure di verifica dei risultati – secondo quanto emerge dal riscontro a campione sui progetti della ricerca finalizzata – appaiono meritevoli di ulteriori ridimensionamenti. 3 Si tratta del resto di criticità che l’Amministrazione stessa rileva, imputandola anche alla complessità delle procedure di assegnazione dei fondi, in particolare per quanto riguarda la ricerca finalizzata. Per quanto attiene poi la verifica del completamento dei progetti di ricerca, è emerso che il Ministero compie periodici riscontri sullo stato di avanzamento dei progetti, cui è collegata l’erogazione delle tranches di finanziamento. In merito alla verifica degli “impatti” dei progetti, è particolarmente avvertita l’esigenza di predisporre strumenti di analisi innovativi, non solo per individuare le ricadute cliniche dei progetti medesimi ma soprattutto per verificare l’accoglienza della comunità scientifica riservata ai risultati, sebbene i tempi di realizzazione di tali strumenti risultino in ogni caso particolarmente ampi. 1. Oggetto dell’indagine Il Ministero della salute gestisce una parte rilevante delle risorse pubbliche riservate alla ricerca sanitaria. I soggetti che concorrono al finanziamento della ricerca sanitaria sono, per la parte privata, in primo luogo il c.d. privato for profit (soprattutto le imprese farmaceutiche), il privato no profit (fondazioni bancarie e casse di risparmio, fondazioni varie); per la parte pubblica, oltre al Ministero della salute, il MIUR, soprattutto attraverso il CNR. La ricerca finanziata dal Ministero della salute si articola essenzialmente in ricerca corrente e ricerca finalizzata. I soggetti attuatori della ricerca sanitaria pubblica sono principalmente gli Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico (IRCCS) che, sulla base di specifici atti programmatori e di apposite procedure di selezione, ricevono finanziamenti per lo svolgimento di progetti di ricerca sanitaria. Altri soggetti attuatori sono l’Istituto superiore di sanità, gli Istituti zooprofilattici sperimentali ed altri Enti che verranno via via richiamati. L’indagine si propone di dare conto delle modalità di selezione dei progetti di ricerca finanziati, delle procedure di finanziamento e dello stato di attuazione dei progetti stessi, con riferimento agli esercizi dal 2007 al 2011, con aggiornamenti al 2012. 2. Inquadramento normativo e organizzativo L’art. 12, c. 2, del d.lgs. 502/1992 (“Riordino della disciplina in materia sanitaria”) attribuisce alla ricerca sanitaria, corrente e finalizzata, risorse costituite da una quota dell’1% dello stanziamento del Fondo Sanitario Nazionale. Tale quota è prelevata dall’importo iscritto nel bilancio del MEF e trasferito su appositi capitoli1 del Ministero della salute. La ricerca corrente ha come scopo quello di sviluppare le conoscenze fondamentali in settori specifici della biomedicina e della sanità pubblica. La ricerca finalizzata deve attuare gli obiettivi della ricerca sanitaria definiti dalle linee strategiche del Piano Sanitario Nazionale (nel bando ministeriale 2007 per la ricerca sanitaria 1 V. tabella n. 1 pag. 19 4 finalizzata ordinaria sono individuate 8 aree prioritarie; nel 2008 si definiscono 3 tipologie di ricerca: malattie del sistema nervoso, malattie cardiovascolari, malattie oncoematologiche; nel 2009 sono indicate 2 macroaree, quella biomedica e quella clinico-assistenziale e lo stesso avviene per il 2010). Inoltre, possono essere indicate iniziative specifiche: sono infatti riservate risorse per i giovani ricercatori (in tutti gli anni); malattie rare; cellule staminali (fino al 2009); tutela luoghi di lavoro; sicurezza alimentare (2007-2009); progetto oncologico (solo 2007) e altre priorità SSN (dal 2009). Per ricerca corrente, secondo l’art. 2 comma 1 del d.p.r. 213/2001 (“Regolamento di semplificazione del procedimento per il finanziamento della ricerca corrente e finalizzata svolta dagli Istituti di ricovero e cura a carattere scientifico, con personalità giuridica di diritto pubblico e privato”), si intende la ricerca scientifica di base svolta dagli IRCCS e da altri enti diretta a sviluppare le conoscenze in settori specifici della biomedicina e della sanità pubblica; essa è attuata attraverso una programmazione triennale di progetti istituzionali predisposti da organismi di ricerca, tenuto conto degli indirizzi del Programma nazionale di ricerca sanitaria, secondo quanto previsto dal Piano Sanitario Nazionale (art. 12 bis, c. 1, del d.lgs. 502/92). Per il triennio 2006/2008, gli obiettivi del Piano sanitario nazionale sono i seguenti: 1) promuovere l’innovazione e la ricerca; 2) organizzare meglio e potenziare la promozione della salute e la prevenzione; 3) rimodellare le cure primarie; 4) favorire la promozione del governo clinico e della qualità nel Servizio sanitario nazionale; 5) potenziare i sistemi integrati di reti sia a livello nazionale, sia a livello sovraregionale (malattie rare, trapianti, etc.), sia a livello interistituzionale (integrazione socio-sanitaria), sia tra i diversi livelli di assistenza (prevenzione, cure primarie, etc.); 6) promuovere il ruolo partecipato del cittadino e delle associazioni nella gestione del servizio sanitario nazionale; 7) attuare una politica per la qualificazione delle risorse umane. Sempre secondo il Piano Sanitario Nazionale 2006-2008, il finanziamento della ricerca deve favorire lo sviluppo di sinergie e integrazioni tra gli attori del servizio sanitario, in base ad una programmazione pluriennale coerente con le linee strategiche europee e internazionali, ove il ruolo di coordinamento è svolto dalla Commissione nazionale della Ricerca sanitaria (CNRS); la selezione dei progetti finanziabili deve essere raccordata alla pianificazione nazionale in materia di infrastrutture tecnologiche e informative, evitando le duplicazioni di investimento; occorre prevedere l’integrazione delle attività degli IRCCS e delle Aziende sanitarie, con particolare riferimento alle Aziende ospedaliere-universitarie, e con l’obiettivo di realizzare masse critiche adeguate in termini di conoscenza, di risorse tecnico-operative, di skills professionali e finanziari necessari per l’accesso a processi di finanziamento europei ed internazionali sia sul piano della ricerca corrente che su quello della ricerca finalizzata. Nelle Regioni e all’interno delle Aziende sanitarie, inoltre, va sviluppata la capacità di gestire la funzione di ricerca e sviluppo come attività istituzionale propria del SSN, inscindibile dai compiti di assistenza. 5