IEGOB IEGOB GESTIÓN PÚBLICA De la recomendación a la acción: ¿Cómo o poner en marcha un d Investigación EGOB modelo de gestión De la recomendación a la acción: ¿Cómo poner en uli GESTIÓN PÚBLICA estratégica del talento humano para el sector marcha un modelo de gestión estratégica del talento P Pedro Pablo Sanabria Pulido público colombiano? humano para el sector público colombiano? es el a i r resultado de la investigación desarrollada por la b De la recomendación a la acción Ph. D. en Administración Pública de la a La Escuela de Gobierno Alberto Escuela de Gobierno Alberto Lleras Camargo de la n American University en Washington, Lleras Camargo de la Universidad Universidad de los Andes y que contó con la Sa D. C.; master en Políticas Públicas ¿Cómo poner en marcha un modelo de los Andes realiza investigaciones financiación de la Escuela Superior de Administración o de la London School of Economics; sobre políticas públicas y gestión Pública (ESAP), el apoyo del Departamento blr) especialista en Evaluación Social de ao de gestión estratégica del talento humano pública que inciden en el desarrollo Administrativo de la Función Pública (DAFP) y el Pd Proyectos de la Universidad a y el bienestar nacional y regional. acompañamiento del Departamento Administrativo de o pil para el sector público colombiano? de los Andes y economista de la Persiguen también ampliar el Ciencia, Tecnología e Innovación, Colciencias. Esta drm Universidad Nacional de Colombia. conocimiento sobre los asuntos investigación tuvo como objetivo brindar un Peco En la actualidad se desempeña ( públicos y el manejo del Estado en diagnóstico y lineamientos generales para que la Pedro Pablo Sanabria Pulido como director del Departamento de Colombia. Para recopilar estas gestión del talento humano se convierta en un proces o · (compilador) Gestión de Organizaciones y profesor investigaciones y ponerlas a estratégico de las organizaciones públicas colombianas. ncao? asociado de la Facultad de Ciencias disposición del público interesado, ióégian Económicas y Administrativas de lnau Eevscau seelrai ed de eG loibbrioesr ndoe creó esta Eprl oliybercot op rdeese inntvae slotisg arecsióunlt,a cdeonst rdaed laa eúnlt ieml aan fáalsiesi sd eyl la accstratombi l(aC aPloi)n, tyi fiecsi ain Uvensivtiegrasdidoar da sJoacvieardiaon a investigación, que contará con aplicación de modelos y conceptos de implementación a n ecol de la Escuela de Gobierno Alberto cplpiudoaaerlíttrteraico zda glesíon lp eapúa úlbsíbnl:i lecgicaaeo ssd.,t eiEsó asgnlteu epsd útl iipbbóúlrniocb p alhiú,c abacl eiyc a. yicipmno revempvevoasoiartl iutmlgaaaansecd tnipeóotrsenri .n,a dAcrpeeiobpc opraotorlemedlsísat e di lncleeiadnc seaec xcaipopimúonebniereletsinocs qtas opu sisa.en rC ptareroe rolcnnapota iiupcemeiinlospóetnl o eeasmll eeesq,n uataispcí oió n ción a lo de gestióor público LdaEselnei slrlotaaes snU ACtnenai vddmeeear sesr. isgHdtoaaa d d ms eIidci sleoams Upia rsn oienif vedsetseriotssureid cmaiópdne .ñ ó del modelo, análisis sobre la viabilidad constitucional, daodelsect cdoe mGoe sptrióonfe Osorrg daen ilzoasc dioenpaalr yta dmee ntos legal y reglamentaria, además de una metodología para nml e Economía, director del Observatorio su seguimiento, monitoreo y evaluación. Finalmente, en a mur de Políticas Públicas (Polis) y del ppprúeerbsíloeicdnoot a y2 a0dl1ge5u g-n2eas0st2 iló5ínn, e yda cesi ergerercnaue rcrsoaolnes srh edufleme xpaionolonítsei,c spa s adoreba reeeml epl leo corcha no pa epnro pgoralímticaa sd ep úEbcloicnaosm. Tíaa mcobnié énn hfaas is eaa trabajo mancomunado de cocreación Academia-Estado rmm sido asociado de Asuntos Públicos que caracterizó a la investigación. a en hu de Tecnoquímicas S. A., asesor de la lr o Dirección de Desarrollo Empresarial enent del Departamento Nacional de Doe pal Planeación, editor económico de la mo el t Corporación Excelencia en la Justicia d ó e investigador del Centro de Estudios C ¿ sobre Desarrollo Económico de la Universidad de los Andes. Es vicepresidente para Latinoamérica de la International Research Society in Public Management. ISBN: 978-958-774-318-0 9 789587 743180 > 2006 - 2016 De la recomendación a la acción pi De la recomendación_Egob_final.indd 3 10/6/16 4:57 PM Investigación EGOB gestión pública Carlos Caballero y Diego Pizano De la recomendación a la acción ¿Cómo poner en marcha un modelo de gestión estratégica del talento humano para el sector público colombiano? Pedro Pablo Sanabria Pulido (compilador) Punto de inflexión: decisiones que rescataron el futuro de Colombia La Administración de Andrés Pastrana Arango 1998-2002 pi De la recomendación_Egob_final.indd 5 10/6/16 4:57 PM PuntoInflexion.indd 5 28/11/13 23:30 De la recomendación a la acción: ¿Cómo poner en marcha un modelo de gestión estratégica del talento humano para el sector público colombiano? / Pedro Pablo Sanabria Pulido (compilador). – Bogotá: Universidad de los Andes, Escuela de Gobierno Alberto Lleras Camargo, Ediciones Uniandes: Colciencias: Departamento Administrativo de la Función Pública: Escuela Superior de Administración Pública, 2016. 237 páginas; 17 x 24 cm. – (Investigación egob. Gestión pública) Otros autores: Francisco Longo, Carlos Caballero Argáez, Alejandro Larreamendy-Joerns, Liliana Caballero, Mauricio Astudillo Rodas, Paula Jacqueline Cuéllar Rojas, Cristian Pliscoff Varas, Sonia Ospina Bossi, Jorge Iván Rincón Córdoba, Alejandra Rodas Gaiter, Sebastián Estrada Jaramillo, Juan Sebastián González Mon- dragón, Francisco Camargo Salas, Paola Ortiz Gracia, Alexander Márquez Ríos. isbn 978-958-774-318-0 1. Función pública – Administración de personal – Investigaciones – Colombia I. Sanabria Pulido, Pedro Pablo II. Universidad de los Andes (Colombia). Escuela de Gobierno Alberto Lleras Camargo. cdd 352.6 sbua Primera edición: junio del 2016 © Pedro Pablo Sanabria Pulido (compilador) © Universidad de los Andes, Escuela de Gobierno Alberto Lleras Camargo Ediciones Uniandes isbn: 978-958-774-318-0 Calle 19 n.° 3-10, oficina 1401 isbn e-book: 978-958-774-319-7 Bogotá, D. C., Colombia Teléfono: 3394949, ext. 2133 Corrección de estilo: Alejandra Muñoz Suárez http://ediciones.uniandes.edu.co Diagramación interna y carátula: Precolombi EU - [email protected] David Reyes Colciencias Impresión: Departamento Administrativo de la Función Pública Editorial Kimpres S.A.S. Escuela Superior de Administración Pública - esap Calle 19 sur núm. 69C-17 Teléfono: 4136884 Bogotá, D. C., Colombia Las opiniones expresadas en este libro son de exclusiva responsabilidad de los autores y no necesariamente representan la opinión de la Universidad de los Andes, Colciencias, el Departamento Administrativo de la Función Pública y la Escuela Superior de Administración Pública - esap. Impreso en Colombia – Printed in Colombia Todos los derechos reservados. Esta publicación no puede ser reproducida ni en su todo ni en sus partes, ni registrada en o transmitida por un sistema de recuperación de información, en ninguna forma ni por ningún medio, sea mecánico, fotoquímico, electrónico, magnético, electro-óptico, por fotocopia o cualquier otro, sin el permiso previo por escrito de la editorial. pi De la recomendación_Egob_final.indd 6 10/6/16 4:57 PM Departamento Administrativo de la Función Julián Pontón Pública (dafp) Director de Desarrollo Tecnológico e Innovación Liliana Caballero Elizabeth Sánchez Directora general Función Pública Asesora de la Dirección de Desarrollo Tecnológico e Innovación Claudia Hernández Subdirectora (e) Agradecimiento especial a todos los servidores públicos de Colciencias que aportaron en este proyecto de investigación. Francisco Camargo Salas Director de Empleo Público Universidad de los Andes, Escuela de Gobierno Paola Ortiz Alberto Lleras Camargo Coordinadora de análisis y política Dirección de Empleo Público Pablo Navas Sanz de Santamaría Rector Agradecimiento especial a todos los directivos y servidores públicos del Departamento Administrativo de la Función Carlos Caballero Argáez Pública que aportaron en este proyecto de investigación. Director Pedro Pablo Sanabria Pulido Escuela Superior de Administración Pública Investigador principal (esap) Amy Ritterbusch Alejandro Larreamendy-Joerns Fabián Telch Otálora Director nacional Maité Careaga Tagueña Paula Cuéllar Rojas Angélica Escobar Cantor Pedro Nel Ospina Santamaría Asesora de la Dirección Nacional Sandra García Jaramillo Coinvestigadores Agradecimiento especial a todos los servidores públicos y docentes de la esap que aportaron en este Alejandra Rodas Gaiter proyecto de investigación. Mauricio Astudillo Rodas Sebastián Estrada Jaramillo Investigadores asistentes Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación, Colciencias Diego Millán Troches Juan Sebastián González Mondragón Yaneth Giha Nicolás Acevedo Rebolledo Directora Asistentes de investigación Alejandro Olaya Dávila Agradecimiento especial al equipo docente y administrativo Subdirector de la Escuela de Gobierno Alberto Lleras Camargo y de Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología la Universidad de los Andes, y a los demás investigadores e Innovación, Colciencias participantes a lo largo de este proyecto. vii pi De la recomendación_Egob_final.indd 7 10/6/16 4:57 PM Contenido Prólogo Reformar el empleo público para gestionarlo estratégicamente. ¿Cómo hacer viable lo necesario? Francisco Longo 1 Prólogo Carlos Caballero Argáez 11 Comentarios al libro Alejandro Larreamendy-Joerns 15 Liliana Caballero 17 Capítulo 1 Lineamientos de política de empleo público y de gestión de recursos humanos 2015-2025 Francisco Camargo Salas – Paola Ortiz Gracia – Alexander Márquez Ríos 21 Capítulo 2 A modo de introducción y recordatorio: recomendaciones y lineamientos para la formulación de un modelo de gestión estratégica del talento humano en el sector público colombiano Pedro Pablo Sanabria Pulido – Mauricio Astudillo Rodas 61 Capítulo 3 Lecciones de pilotos que potencian las capacidades de las entidades para la puesta en marcha de mejoras en la gestión estratégica del talento humano Paula Jacqueline Cuéllar Rojas – Pedro Pablo Sanabria Pulido Mauricio Astudillo Rodas 83 Capítulo 4 Reflexiones sobre el “Proyecto de investigación para formular bases de diseño, implementación y evaluación de una política integral que promueva la innovación y la efectividad en la administración y gestión del talento humano en el sector público”, en la administración pública colombiana Cristian Pliscoff Varas 113 ix pi De la recomendación_Egob_final.indd 9 10/6/16 4:57 PM Capítulo 5 Notas para la implementación de un modelo de gestión estratégica del talento humano en Colombia dentro de un modelo de administración pública deliberativa Sonia Ospina Bossi 127 Capítulo 6 Lineamientos jurídicos que se deben tener en cuenta para la implementación de una política que busque hacer estratégica la gestión del talento humano en el sector público colombiano Jorge Iván Rincón Córdoba 145 Capítulo 7 Lineamientos generales para la implementación de un modelo de gestión estratégica del talento humano en el sector público colombiano Pedro Pablo Sanabria Pulido – Mauricio Astudillo Rodas Alejandra Rodas Gaiter – Paula Jacqueline Cuéllar Rojas 173 Capítulo 8 Lineamientos para el seguimiento, monitoreo y evaluación de la implementación de un modelo de gestión del talento humano en el sector público colombiano Pedro Pablo Sanabria Pulido – Alejandra Rodas Gaiter – Sebastián Estrada Jaramillo Juan Sebastián González Mondragón – Paula Jacqueline Cuéllar Rojas 209 Capítulo 9 A modo de conclusión: lecciones a partir de un proyecto de investigación para la formulación de lineamientos de política pública Pedro Pablo Sanabria Pulido 245 Los autores 261 pi De la recomendación_Egob_final.indd 10 10/6/16 4:57 PM Prólogo Reformar el empleo público para gestionarlo estratégicamente. ¿Cómo hacer viable lo necesario? Francisco Longo Las reformas institucionales libran sus batallas decisivas en la implementación. Los mejores diseños pueden fracasar —y, de hecho, así ocurre muy frecuentemente— por la falta de acierto de los reformadores en la fase en que los propósitos deben convertirse en acciones. Las reformas que persiguen la profesionalización del empleo público no son una excepción; por el contrario, presentan abundantes evidencias que confirman lo anterior. Por eso, el diag- nóstico y las recomendaciones del equipo investigador de la Escuela de Gobierno Alberto Lleras Camargo, con el acompañamiento de las entidades del sector —que se recogen en el primer libro publicado del proyecto (Sanabria, 2015 y Sanabria, Telch, Rodas, Astudillo y Estrada, 2015)— merecen, por su calidad y rigor, que se destine el esfuerzo necesario a preparar la puesta en acción de las reformas. A ello se dedica esta segunda publicación titulada De la recomendación a la acción: ¿cómo poner en marcha un modelo de gestión estratégica del talento humano para el sector público colombiano? Las breves líneas que siguen pretenden apuntar algunas consideraciones que, en opinión del autor y basándose en la experiencia de reformas similares, en especial, en América Latina, convendría tener en cuenta. En última instancia, implementar con éxito el cambio institucional exige contar con tres modalidades de recurso estratégico, a saber: visión, liderazgo y capacidad. Haremos algunos apuntes sobre cada uno de estos recursos. Construir y diseminar la visión del cambio De los lineamientos a la visión Disponer de una imagen del futuro deseado es imprescindible para que los cambios se produzcan, especialmente cuando hablamos de reformas complejas y difíciles. La visión sirve a tres importantes finalidades: en primer lugar, clarifica la orientación general de los cambios; en segundo lugar, motiva a las personas a moverse en la dirección adecuada; por último, ayuda a coordinar las actuaciones desarrolladas por diferentes actores. No entendemos aquí por visión simplemente una imagen más o menos sucinta de lo que se quiere alcanzar, al modo de algunas declaraciones habituales en el entorno 1 pi De la recomendación_Egob_final.indd 1 10/6/16 4:57 PM De la recomendación a la acción empresarial que se limitan a ofrecer un lema o eslogan de cambio. Hablamos de disponer de un discurso coherente que: a) responda a las necesidades de mejora del sistema de gestión del talento humano; b) relacione diferentes orientaciones de actuación con ese propósito; y c) realice una serie de opciones estratégicas fundamentales para alcanzarlo. En buena medida, el proyecto contiene los ingredientes de esta visión, pero hay que asumir que la mayoría de los implicados no va a digerir, ni siquiera a leer, el con- junto de materiales publicados. La visión necesita ser “empaquetada” de forma que el propósito comunicativo se alcance con éxito. Algunos rasgos deseables de la visión, así concebida, son: a. Imaginable: dibuja una imagen de futuro que puede ser visualizada por los afectados. b. Deseable: sintoniza con aspiraciones de largo plazo de los interesados. c. Factible: incluye metas que pueden ser difíciles, pero que están al alcance de los interesados. d. Concentrada: es suficientemente clara y concreta como para guiar la toma de deci- siones a lo largo del proceso de cambio. e. Comunicable: resulta fácil de expresar y puede ser explicada y comprendida con éxito sin demasiado esfuerzo. f. Inspiradora: apela a valores compartidos, aunque no se hallen efectivamente tradu- cidos a la práctica. ¿Centralizar o descentralizar? Uno de los equilibrios que la visión de la reforma debe alcanzar se sitúa en el eje centrali- zación/descentralización. En muchos países, los cambios tienen que afrontar dos disfun- ciones graves de las tradiciones de gestión instaladas: la fragmentación de las prácticas de personal y ciertos déficits de capacidad en las instancias rectoras que comprometen la disciplina y consistencia del sistema. Como reacción, las reformas nacen a menudo dota- das de un aliento unificador (reglas uniformes) y centralizador (unidades rectoras potentes). Si bien este sesgo resulta a veces insoslayable, no debieran subestimarse algunas contraindicaciones. Por una parte, un exceso de uniformidad en las regulaciones puede hacer estallar las costuras del sistema. La construcción de un empleo profesional en áreas investidas de potestades públicas exige arreglos institucionales diferentes de cuando se gestionan personas en áreas de servicios. El trabajo directivo o de alta especialización requiere un manejo distinto que el trabajo de apoyo o de inferior cualificación. Los equi- librios entre mérito y flexibilidad pueden requerir modulaciones diferentes cuando se aplican en diferentes sectores de política pública. Por consiguiente, la segmentación de los marcos reguladores suele ser, en mayor o menor medida, imprescindible. Por otra parte, un exceso de centralización puede sobrecargar a las instancias centrales y enajenarles al mismo tiempo el apoyo de los organismos y servicios públicos. A menudo se intenta resolver este alejamiento invirtiendo en más regulaciones e instrumentos de control, en lugar de dedicar esfuerzos a construir e introducir incentivos que favorezcan la adopción de los cambios. A partir de un cierto grado de desarrollo de los sistemas, los avances en la profesionalización exigen fortalecer las unidades descentralizadas de 2 pi De la recomendación_Egob_final.indd 2 10/6/16 4:57 PM Prólogo recursos humanos y transferir a los directivos facultades de decisión sin las cuales será difícil que se impliquen en la gestión de las personas a su cargo. Ejercer un liderazgo sólido Se buscan innovadores tenaces con poder político efectivo La cita de Barbara Geddes en una obra clásica ilustra el papel central y difícil que le corresponde al liderazgo político en la movilización de las reformas del empleo público: Del mismo modo que el emprendedor privado puede vender provechosamente un nuevo pro- ducto para el que no existía anteriormente demanda, el emprendedor político puede propo- nerse con éxito la provisión de un bien público para el que los ciudadanos no han expresado demandas previas. (Geddes, 1994, p. 38) Esta noción autoexigente del liderazgo reformador implica asumir la necesidad de empezar por construir demanda social allí donde esta no existe o donde se expresa solo de un modo incipiente. Para ello, la claridad del propósito de reforma y su anclaje en un sistema de valores y creencias sobre la administración pública y su papel son un presu- puesto fundamental. ¿Quiénes son los líderes reformadores de la función pública? Las experiencias docu- mentadas no son concluyentes en cuanto a la existencia de posiciones que, dentro del sistema político-administrativo, habiliten especialmente para el desempeño de este papel. Donde sí existe coincidencia es en que exige un alto grado de poder político efectivo, lo que implica analizar su existencia en términos contingentes, que van, desde luego, más allá del rango o autoridad formal. Una segunda constatación es que el ejercicio del liderazgo debe permanecer en períodos largos y superar las limitaciones que a menudo imponen los ciclos electorales. Solo esta tenacidad en las reformas permite vencer las frecuentes resistencias a este tipo de cambios. El carácter marcadamente presidencialista de los sistemas políticos latinoamerica- nos tiende a convertir la implicación presidencial en un recurso básico de la reforma. El liderazgo político de esta deberá administrar sabiamente este recurso, que casi nunca es ilimitado. La presencia manifiesta del presidente en la coalición de cambio resultará especialmente importante en los estadios iniciales, cuando la conquista de credibilidad se hace imprescindible. Analizar el escenario político Las reformas tendrán partidarios y opositores. Identificarlos constituye un presupuesto indispensable para una gestión exitosa del proceso. Esto obliga a realizar un cuidadoso análisis político del escenario: 3 pi De la recomendación_Egob_final.indd 3 10/6/16 4:57 PM