TTTTEEEEXXXXTTTTEEEE UMWELTFORSCHUNGSPLAN DES BUNDESMINISTERIUMS FÜR UMWELT, NATURSCHUTZ UND REAKTORSICHERHEIT Forschungsbericht 200 19 154 Texte Das Allgemeine Abkommen über 19 den Handel mit Dienstleistungen 03 (General Agreement on Trade in Services - GATS) und die ISSN derzeitigen GATS-Verhandlungen 0722-186X von Peter Fuchs World Economy, Ecology and Development – WEED e.V., Berlin Elisabeth Tuerk Centre for International Environmental Law – CIEL, Genf (mit Unterstützung von Markus Krajewski) Im Auftrag des Umweltbundesamtes UUUUMMMMWWWWEEEELLLLTTTTBBBBUUUUNNNNDDDDEEEESSSSAAAAMMMMTTTT Diese TEXTE-Veröffentlichung kann bezogen werden bei Vorauszahlung von 7,50 Euro durch Post- bzw. Banküberweisung, Verrechnungsscheck oder Zahlkarte auf das Konto Nummer 4327 65 - 104 bei der Postbank Berlin (BLZ 10010010) Fa. Werbung und Vertrieb, Ahornstraße 1-2, 10787 Berlin Parallel zur Überweisung richten Sie bitte eine schriftliche Bestellung mit Nennung der Texte-Nummer sowie des Namens und der Anschrift des Bestellers an die Firma Werbung und Vertrieb. Der Herausgeber übernimmt keine Gewähr für die Richtigkeit, die Genauigkeit und Vollständigkeit der Angaben sowie für die Beachtung privater Rechte Dritter. Die in dem Bericht geäußerten Ansichten und Meinungen müssen nicht mit denen des Herausgebers übereinstimmen. Herausgeber: Umweltbundesamt Postfach 33 00 22 14191 Berlin Tel.: 030/8903-0 Telex: 183 756 Telefax: 030/8903 2285 Internet: http://www.umweltbundesamt.de Redaktion: Fachgebiet I 2.2 Ingrid Hanhoff Hans-Holger Lübcke Berlin, April 2003 Inhaltsverzeichnis Verzeichnis der Boxen Abkürzungsverzeichnis Zusammenfassung I Politikempfehlungen IV 1. Einleitung 1 2. Dienstleistungen, Umweltschutz und das GATS 2 2.1 Dienstleistungen in der gegenwärtigen Weltwirtschaft 2 2.2 Verflechtungen zwischen Dienstleistungen und Umweltschutz 4 2.3 Liberalisierung des Dienstleistungsverkehrs im GATS 6 2.4 Liberalisierung des Dienstleistungsverkehrs und die Umwelt 9 3. Nachhaltigkeitsprüfung der internationalen Politik zur Regelung des Dienst- leistungsverkehrs 11 3.1 Notwendigkeit und Verpflichtung zu einer Nachhaltigkeitsprüfung auf nationaler Ebene 11 3.2 Folgenabschätzung im Dienstleistungsverkehr – Verknüpfung von natio nalen und internationalen Verfahren 13 3.3 Schlussfolgerungen 18 4. Geltungsbereich und Klassifikation von Dienstleistungen im GATS 18 4.1 Das GATS umfasst ein breites Spektrum von Regulierungsmaßnahmen 19 4.2 Das GATS umfasst alle Dienstleistungen 21 4.3 Schlussfolgerungen 27 5. Die Marktzugangsphase in den GATS-Verhandlungen 27 5.1 Die Notwendigkeit einer rechtzeitigen Umweltschutzprüfung in der Marktzugangsphase 27 5.2 Disziplinen 30 5.2.1 ‚Bottom-up’-Ansatz 30 5.2.2 Die Marktöffnungsklausel 31 5.2.3 Inländerbehandlung – Gleichheit von Dienstleistern – „de facto“- Diskriminierung 33 5.3 Beispiele des WTO-Sekretariats für Bedingungen und Einschränkungen der Liberalisierung 38 5.4 Vorschläge von WTO-Mitgliedern zur Marktöffnung – Zwei sektor- spezifische Beispiele 40 5.5 Schlussfolgerungen 42 6. Innerstaatliche Regulierung 44 6.1 Horizontales oder sektorales Vorgehen bei der Entwicklung zukünftiger Disziplinen unter Artikel VI.4 44 6.2 Anwendbarkeit künftiger Disziplinen als Pflichten, die auf allgemeinen oder spezifischen Verpflichtungen basieren 45 6.3 Geltungsbereich 46 6.4 Materielle Pflichten: Der „Necessity-Test“ - über Marktöffnung und Nicht- diskriminierung hinausgehend 48 6.5 Transparenz 51 6.6 Schlussfolgerungen 52 7. Internationale Disziplinen zur Subventionierung von Dienstleistungen 53 7.1 Subventionen als wichtiges umweltpolitisches Instrument 53 7.2 Bestehende GATS-Disziplinen für Subventionen: Inländerbehandlung 53 7.3 Die aktuellen GATS-Verhandlungen über Subventionen 55 7.4 Schlussfolgerungen 56 8. Regelungen des GATS zum öffentlichen Beschaffungswesen 56 8.1 Öffentliche Beschaffungen als wichtiges Instrument der Umweltpolitik 56 8.2 Regelung des öffentlichen Beschaffungswesen in WTO-Abkommen 57 8.3 Laufende Verhandlungen zur Beschaffung von Dienstleistungen im Rahmen von GATS und GPA 58 8.4 Schlussfolgerungen 60 9. Erweiterung der umweltpolitischen Ausnahmeregelungen im GATS 60 9.1 Unterschiede bei den allgemeinen Ausnahmeregelungen im GATT und GATS 60 9.2 Gründe, warum die Begrenzung der Ausnahmeregeln des GATS bedenklich ist 61 9.3 Die Bedeutung einer starken Ausnahmeregel im GATS 62 9.4 Schlussfolgerungen 63 10. Empfehlungen für die Politik 63 Literatur 69 Verzeichnis der Boxen Box 1: Klassifizierung von Dienstleistungen nach 12 Sektoren 3 Box 2: Bottom-Up und hybrider (gemischter) Ansatz im GATS 6 Box 3: Arten der Dienstleistungserbringung 7 Box 4: Grundprinzipien und wesentliche Pflichten 10 Box 5: Anforderungen an Bewertungsverfahren 12 Box 6: Was sind Umweltdienstleistungen? 22 Box 7: Warum ist Regulierung von Umweltdienstleistungen so wichtig? 24 Box 8: Das WTO-Sekretariat zur Regulierung von Umweltdienstleistungen und Handelsliberalisierung 25 Box 9: Verhandlungsvorschläge zu Umweltdienstleistungen – Herausforderung und mögliche Antworten der Umweltpolitik 26 Box 10: Das Mandat von Doha bezüglich Umweltdienstleistungen 28 Abkürzungsverzeichnis AB Appellate Body / Berufungsgremium AG Arbeitsgemeinschaft / Working Group CERA Cambridge Energy Research Associates CIEL Center for International Environmental Law CPC Central Product Classification / Zentrale Produktklassifizierung CTE Committee on Trade and Environment / Ausschuss für Handel und Umwelt CTS Council for Trade in Services / Rat für den Handel mit Dienstleistungen ECT Economies of Countries in Transition / Transformationsökonomien ENT Economic Needs Test / Wirtschaftliche Bedürfnisprüfung / Notwendigkeitsprü- fung GATS General Agreement on Trade in Services / Allgemeines Übereinkommen über den Handel mit Dienstleistungen GATT General Agreement on Tariffs and Trade / Allgemeines Zoll- und Handelsab- kommen GDP Gross Domestic Product / Bruttoinlandsprodukt GPA Agreement on Government Procurement / Übereinkommen über das öffentli- che Beschaffungswesen IGO Intergovernmental Organization / Zwischenstaatliche Organisation JIEL Journal of International Economic Law MEAs Multilateral Environmental Agreements / Multilaterale Umweltabkommen MFN Most Favoured Nation / Meistbegünstigung NGO Non-Governmental Organization/ Nichtregierungsorganisation OECD Organisation for Economic Co-operation and Development / Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung PPM Process and Production Measures R&D Research & Development / Forschung und Entwicklung SIA Sustainability Impact Assessment / Nachhaltigkeitsprüfung / Umweltverträg- lichkeitsprüfung SPS Sanitary and Phytosanitary Measures / gesundheitspolizeiliche und pflanzen- schutzrechtliche Maßnahmen TBT Technical Barriers to Trade / Technische Handelshemmnisse TRIPS Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights / Abkommen über han- dels-bezogene Aspekte der Rechte geistigen Eigentums UNCTAD United Nations Conference on Trade and Development / Welthandels- und Entwicklungskonferenz der Vereinten Nationen UNEP United Nations Environment Program / Umweltprogramm der Vereinten Nati- onen USTR United States Trade Representative / Handelsbeauftragter der US Regierung WEED World Economy, Ecology and Development / Weltwirtschaft Ökologie und Entwicklung WPDR Working Party on Domestic Regulation/ Arbeitsausschuss zur innerstaatlichen Regulierung WRI World Resources Institute WTO World Trade Organization / Welthandelsorganisation WWF World Wide Fund For Nature Zusammenfassung und Politikempfehlungen I Zusammenfassung Das derzeit im Rahmen der Welthandelsorganisation (WTO) erneut verhandelte Allgemeine Abkommen über den Handel mit Dienstleistungen (General Agree- ment on Trade in Services – GATS) bedarf aus umweltpolitischer Sicht dringend der erhöhten Aufmerksamkeit: Es stellt sowohl ein handels- als auch ein investi- tionspolitisches Regelwerk mit potenziell weitreichenden Implikationen u.a. für innerstaatliche Möglichkeiten sozial-ökologischer Regulierung dar. Die Studie versucht daher, auf Basis einer Literaturauswertung sowie einer ersten umwelt- rechtlichen Analyse zentraler GATS-Regeln und neuer Verhandlungsvorschläge • auf erste erkennbare umweltpolitische Implikationen und Probleme des GATS hinzuweisen und • erste umweltorientierte Politikempfehlungen zu formulieren. 1. Dienstleistungen sind ein Schlüsselfaktor in den transnationalen Produk- tionsketten, die die globale Ökonomie prägen. Sie stellen geographische und geschäftliche Verbindungen her und dienen der Integration und Koordination des globalen Produktionsprozesses. 2. Das Bild ‚sauberer‘ Dienstleistungen, das heißt, Dienstleistungen als Wirt- schaftsbereich mit nur geringer oder keiner Umweltbelastung, ist zwar ver- breitet, jedoch oftmals falsch. Dienstleistungsindustrien haben eine Reihe von Umweltfolgen. Allerdings besteht hinsichtlich der ökologischen Folgen der ‚Dienstleistungsgesellschaft‘, der ‚Dienstleistungswirtschaft’ und des E- Commerce noch ein erheblicher Forschungsbedarf. 3. Das GATS ist als regelsetzender Rahmen zur Liberalisierung des Dienst- leistungshandels hinsichtlich folgender Aspekte zu analysieren: - Seine realen direkten und indirekten Umweltwirkungen (‚factual linka- ges‘). Ein direkter negativer Effekt könnte zum Beispiel eine stark anstei- gende Nachfrage in ökologisch problematischen Dienstleistungssektoren wie Transport, Energie oder Tourismus sein. - Seine regulatorischen Wirkungen (‚regulatory linkages‘), also die Aus- wirkungen auf nationale und internationale umweltpolitische Regulie- rungsmöglichkeiten. Im Gegensatz zum Warenhandel sind im Dienst- leistungshandel keine Zollbarrieren zu überwinden, sondern nicht-tarifäre Handelshemmnisse gelten hier als die Haupthindernisse des freien Han- dels. Zunehmend geraten innerstaatliche Regulierungen unter Druck, die im Zuge der fortschreitenden Handelsliberalisierung als „Handelshinder- nisse“ abgeschafft werden sollen. 4. Das GATS ist nicht nur ein handelspolitisches Abkommen im herkömmlichen Sinne, sondern auch ein multilaterales Investitionsabkommen, da die kom- II Zusammenfassung und Politikempfehlungen merzielle Präsenz (ausländische Direktinvestitionen) von Dienstleistungs- unternehmen als „Modus 3“ des Dienstleistungshandels gilt. Das Verhältnis zwischen Investoren und Gastgeberländern unterscheidet sich grundlegend von dem zwischen Exporteuren und den Importländern. Es ist daher überaus frag- lich, ob das WTO-Regime, das für die Regulierung von Handelsbeziehungen geschaffen wurde, einen adäquaten Rahmen für ein internationales Investiti- onsregime bietet. Angesichts der großen Bedeutung des Investitionsthemas im GATS-Kontext und der mit der durch die Doha Deklaration und ihren Bezug zu Investitionen noch zunehmenden Relevanz für die WTO insgesamt ist eine umfassende und detaillierte Analyse notwendig, die den Rahmen dieser Studie übersteigen würde. 5. Die dringend notwendigen Arbeiten zu Umweltfolgen- oder Sustainability Impact-Assessments des GATS haben erst in einigen WTO-Mitgliedstaaten (USA, EU, Kanada), in internationalen Organisationen (OECD) sowie bei NGOs (WWF) begonnen. Die Durchführung von detaillierten sektoralen Fol- genabschätzungen vor oder zumindest parallel zu weiteren Verhandlungen ist daher von großer Bedeutung. 6. Sowohl hinsichtlich der betroffenen Regulierungsmaßnahmen als auch der Vielzahl abgedeckter Dienstleistungssektoren ist das GATS durch einen ex- trem weiten Geltungsbereich charakterisiert. Die gegenwärtigen Diskus- sionen zu Klassifizierungsfragen sind aus umweltpolitischer Sicht ambivalent zu beurteilen: Einerseits erlauben es neue und detaillierte Klassifizierungen auch den umweltpolitischen Akteuren, die zu schützenden oder nur bedingt zu öffnenden Sektoren deutlich zu identifizieren; andererseits besteht die Gefahr, dass die detaillierteren Klassifizierungen dazu genutzt werden, den Liberalisie- rungsdruck auf bislang nicht in die Verhandlungen einbezogene (Sub-) Sekto- ren zu erhöhen. Diese Frage stellt sich im Rahmen der „Umwelt“-Dienst- leistungen, deren Liberalisierung nicht in allen Fällen positive Umwelteffekte hat. Während die Liberalisierung positive Effekte, wie niedrigere Preise und größere Verfügbarkeit dieser Dienstleistungen, haben könnte, benötigen einige detaillierte rechtliche Regulierungen, um die Qualität für die Umwelt sicher- zustellen. 7. Im Hinblick auf die Marktzugangsverhandlungen enthält Artikel XVI des GATS eine Liste quantitativer und anderer Einschränkungen, die handels- politisch als unzulässige Handelsbarrieren betrachtet werden. Allerdings kön- nen solche Maßnahmen umweltpolitisch sehr wichtig sein, um den Schutz sensibler Regionen oder erschöpfbarer Ressourcen zu gewährleisten. Ferner können Marktzugangsbeschränkungen gegenüber Transnationalen Konzernen (TNKs) der Sicherung eines angemessenen Zugangs lokaler Gemeinschaften zu einheimischen Ressourcen dienen. Zusammenfassung und Politikempfehlungen III 8. Die auch im GATS verankerte Inländerbehandlung (Art. XVII) ist zwar ein Kernstück des multilateralen Handelssystems, birgt aber aus umweltpolitischer Sicht eine Fülle an Fragen und potenziellen Problemen. So ist z.B. die Frage ungeklärt, ob das GATS eine Unterscheidung von ‚gleichen’ und ‚nicht- gleichen’ Dienstleistungen und Dienstleistungserbringer hinsichtlich der unter- schiedlichen Umweltwirkungen von zwei Dienstleistungen oder Dienst- leistungserbringern erlaubt (z.B. die Unterscheidung umweltverträglicheren von umweltschädlichen Energiedienstleistungen). Auch kann ein Verbot von „de facto“-Diskriminierungen zu einer erheblichen Einschränkung umwelt- politischer Handlungsmöglichkeiten führen. 9. Vor diesem Hintergrund ist es wichtig, die jeweils möglichen sektor- spezifischen Umweltwirkungen zu identifizieren, bevor die nächste Phase der Marktzugangsverhandlungen beginnt, oder zumindest parallel zur Diskus- sion der länderspezifischen Forderungen und Angebote (‚requests‘ und ‚of- fers‘) zu berücksichtigen. Solche Bewertungen sollen vor allem ökologisch sensible Sektoren wie u.a. Tourismus, Transport, Energie, Bau- und Umwelt- dienstleistungen betreffen. 10. Eines der sensibelsten Themen der GATS-Verhandlungen ist aus umwelt- politischer Sicht das Thema „Innerstaatliche Regulierung“ (Domestic Regu- lation, Art. VI GATS), da es den Spielraum innerstaatlicher Maßnahmen weit über das Nichtdiskriminierungs-Prinzip hinaus einschränken könnte. Einige Mitgliedstaaten schlagen die Einführung eines Notwendigkeitstests („necessi- ty test“) vor, der erfordern würde, dass innerstaatliche Regelungen nicht han- delsbeschränkender sein dürfen als zur Erreichung des politischen Zieles not- wendig ist. Die Annahme dieses Vorschlages könnte zukünftig dazu führen, dass umweltpolitische Regulierungen in WTO-Streitschlichtungsverfahren wegen ihrer ‚handelsbeschränkenden‘ Wirkungen leichter ausgehebelt werden. Auch ein US-Vorschlag zu erhöhten „Transparenz“-Pflichten könnte zu um- weltpolitisch hinderlichem internationalen Druck auf politische Regulierungs- prozesse führen. 11. Subventionen können ein wichtiges umweltpolitische Instrument sein (u. a. im Bereich der Forschungsförderung. Folglich ist es wichtig, dass die GATS- Verhandlungen zu Subventionen (Art. XV GATS) keine Subventions- disziplinen (Subventionsauflagen) entwickeln, die die umweltpolitischen Sub- ventionsmöglichkeiten der WTO-Mitglieder einschränken. 12. Auch die öffentliche Beschaffung von Dienstleistungen kann wichtige um- weltpolitische Funktionen haben. Diese betreffen die Umweltqualität der Dienstleistungen, der Produktionsprozesse von Dienstleistungen sowie der Dienstleistungserbringer selbst. Die weitere Klärung der Umweltwirkungen der laufenden und zukünftigen GATS-Verhandlungen zu diesem Thema sowie IV Zusammenfassung und Politikempfehlungen die Verhandlungen im Rahmen des plurilateralen WTO-Abkommens zu öf- fentlicher Beschaffungspolitik sind somit von großer Bedeutung. 13. Ähnlich wie Artikel XX im GATT enthält das GATS eine allgemeine Aus- nahmeklausel in Artikel XIV des GATS. Diese ist umweltpolitisch aller- dings weitaus enger gefasst. Insbesondere enthält das GATS keine dem GATT Artikel XX (g) entsprechende Ausnahmeregelung bezüglich Maß- nahmen „relating to the conservation of exhaustible natural resources”. Nur im GATS-Artikel XIV (b) wird WTO-Mitgliedern erlaubt, GATS-nicht-konforme Maßnahmen „necessary to protect human, animal or plant life or health“ zu ergreifen). Eine Erweiterung umweltpolitischer Handlungsspielräume im Rahmen des GATS Artikels XIV wurde von den WTO-Mitgliedstaaten bis- lang nur im Rahmen des Ausschusses für Handel und Umwelt angedacht; sie haben diese Fragestellung bisher jedoch nicht in die laufenden GATS-Ver- handlungen im Rat für Handel mit Dienstleistungen (Council on Trade in Ser- vices – CTS) eingebracht. Politikempfehlungen Die folgenden Empfehlungen befassen sich mit den gegenwärtigen GATS- Verhandlungen, den Mitteilungen und Vorschlägen, die in deren Rahmen vorge- legt werden, und schließlich mit bestimmten Umweltaspekten, die im Zusammen- hang des GATS zur Diskussion stehen, darunter auch Änderungsvorschläge zum Text des Abkommens selbst, die bis jetzt noch nicht von WTO-Mitgliedern vorge- legt wurden. Hierbei besteht kein Anspruch auf Vollständigkeit, auch wenn die Schlussfolgerungen mehr Themen behandeln, als die oben angeschnittenen be- grenzten Fragestellungen. Mit den Politikempfehlungen soll zweierlei erreicht werden: Erstens sollen spezielle Empfehlungen für ausgewählte Problembereiche, die im gegenwärtigen Stadium der Verhandlungen von großer Bedeutung sind, gegeben werden. Zweitens sollen sie eine Diskussion über Fragen der systemi- schen Implikationen der bestehenden GATS-Bestimmungen anregen. • Durchführung von Nachhaltigkeitsprüfungen (Sustainability Impact As- sessment) Angesichts der umweltpolitischen Auswirkungen der internationalen Handels- politik im Bereich der Dienstleistungen sind entsprechende Folgenabschätzungen, die auf einer breiten Partizipation beruhen, von entscheidender Bedeutung. Diese Prüfungen sollten erstens die bisherigen sozialen und ökologischen Konsequenzen des GATS untersuchen, zweitens die möglichen Folgen weiterer Handels- liberalisierungen bewerten und schließlich sollten die Ergebnisse als Rahmen für zukünftige nachhaltige Handels- und Investitionsabkommen dienen.