TANULMÁNYOK DARVAS ÁGNES – MÓZER PÉTER Kit támogassunk?1 Ez a tanulmány a családtámogatásokon belül nyújtott jövedelem-transzferek lehetséges reformjának kérdéseivel foglalkozik. Az ellátórendszer átalakítása több szempontból is indokolt. Önmagában az a tény, hogy a családtámogatási eszközök sok évtizedes múltra tekintenek vissza, indokolttá tennék a rendszer átalakítását. A mai család jelentõsen eltér a múlt század középsõ évtizedeiben jellemzõtõl, a gazdasági környezet is más szükségleteket teremt, a gyermek „közjó”-ként való értelmezése, illetve a gyermeki jogok kiterjedése is új kihívást jelent. A szociálpolitikán belül a családok pénzbeli támogatásának rendszere változott a legtöbbet az elmúlt évtizedben. A változások igen gyakran kavartak vihart, hiszen e juttatások körül volt és van a legtöbb érzelmi-indulati elem, melyek sokszor ideológiai síkra terelték a közbeszédet. Mi azokhoz csatlakozunk, akik szerint indokolt a rendszerléptékû változás (reform). Úgy véljük, hogy a jelenlegi struktúra nem tölti be szociálpolitikai funkcióját. Hogy miért? Dolgozatunkban elõször erre keressük – és reményeink szerint adjuk meg – a választ. Majd felvázolunk néhány olyan reform-lehetõsé- get, mely növelné az újraelosztás igazságosságát, javítaná az ellátórendszer ha- tékonyságát és hatásosságát. Bevezetés E tanulmány megírásával az elsõdleges célunk annak végiggondolása volt, hogy miként lehetne a ma több szempontból is diszfunkcionálisan, kevéssé hatékonyanés hatásosan,valamintnéhány elemébenazelosztási igazságosságkövetelményeinekellentmondómódonmûködõellátórend- szert olyan módon átalakítani, hogy az új ellátás jobban szolgálja a jö- vedelmiegyenlõtlenségekmérséklését,aszegénységcsökkentésétagyer- mekek,agyermekescsaládokkörében.Természetesentisztábanvagyunk azzal, hogy a szociálpolitikának ebben csak korlátozott lehetõségei van- nak, az elsõdleges szerep a foglalkoztatáspolitikáé. Ezt a tényt az elmúlt évtizedek számos hazai és külföldi empirikus kutatása is alátámasztja. A szegénység és a gyermekszegénység csökkentésének leghatékonyabb 1Jelen írás a SZOLID Program eredményeinek felhasználásával készült. 64 Esély 2004/6 Darvas – Mózer: Kit támogassunk? módja a foglalkoztatás kiterjesztése, a viszonylag állandó és megfelelõ színvonalú piaci jövedelem biztosítása. Az ezek mellett kialakuló egyen- lõtlenségeket, szegénységi kockázatokat viszont a szociálpolitikai ellátá- sok képesek hatékonyan csökkenteni. Más oldalról azért is szükséges a családtámogatások reformja, mert az ezen a területen az elmúlt 15 évben bekövetkezett változások révén egy olyan rendszer alakult ki, ahol a munkaerõ-piaci helyzet szempont- jából semleges univerzális ellátás szerepe visszaszorult, míg a munka- vállalásra negatívan ható segélyezés kiterjedtté vált. Az ellátás harmadik hangsúlyos eleme, az adórendszeren keresztül igénybe vehetõ családi kedvezmény pedig olyan színvonalú állandó jövedelmet igényel, amely- nek elérése – elsõsorban a tartósan munkanélküli szülõk számára – el- érhetetlen, tehát az ellátás munkára ösztönzõ szerepe nem tud érvénye- sülni. Családtámogatáson azokat a szociálpolitikai eszközöket szokták érte- ni, amelyek a társadalomnak a gyerek felnevelésében való, közös fele- lõsségét fejezik ki, és az állami újraelosztás révén a gyermekkel kapcso- latosköltségekhez,illetve a gyermekek gondozásávalkapcsolatosfelada- tokhoz biztosítanak közösségi hozzájárulást. Ennek értelmében a család- támogatás sok minden lehet. Magában foglalja a gyerekneveléssel össze- függõ pénzbeli ellátásokat (jövedelem-transzferek), szolgáltatásokat (gyermekjólétigondoskodás,alapellátás),vagyazállamibeavatkozásszi- gorúbb formáit (gyermekvédelmi beavatkozások, gyermekjóléti szakellá- tások).Deacsaládtámogatásfogalmátkiterjeszthetjükegyéb,másprofilú jólétiintézményrendszerekre(pl.:oktatás,nyugdíjrendszer,munkanélkü- liek ellátása, adórendszer). Ebben az írásban csak a három legmeghatározóbb pénzbeli családtá- mogatási ellátást (családi pótlék, családi adókedvezmény, rendszeres gyermekvédelmi támogatás) vizsgáljuk. Célunk az ezekre vonatkozó re- form-elképzelések bemutatása. A pénzbeli családtámogatáson belül a családokat különféle szociálpo- litikai eszközökkel – társadalombiztosítási ellátások, demograntok, segé- lyezés, adókedvezmények – lehet segíteni. A társadalombiztosítási ellátások általában a foglalkoztatottsághoz kap- csolódnak, tehát a munkaviszonytól, esetenként annak idõtartamától függnek, és egyben a munkajövedelmek alternatívájának tekinthetõek, a munkajövedelmet pótolják vagy egészítik ki. Az ellátások többségénél a kifizetés igazodik a korábbi munkajövedelemhez, és nem veszi figyelem- be a kedvezményezett aktuális jövedelmi helyzetét. Az ellátások finan- szírozását elsõsorban a jövedelem meghatározott százalékát jelentõ mun- kavállalói és munkaadói járulékokból fedezik. A demograntok, vagy más néven a csoportosan célzott ellátások esetében az ellátásra való jogosultság alapja valamely csoporthoz tartozás, tehát a jövedelmi és vagyoni helyzet a megítélésben nem játszik szerepet. Fi- nanszírozásuknak az általános adóbevételek a fedezetei. Ezen ellátások tehát„elõzeteshozzájárulásfizetéséheznemkötött,bizonyosjólmérhetõ, objektív feltételek (például a demográfiai kritérium; korhatár feletti élet- kor, kiskorú gyerek léte stb.) fennállása esetén automatikusan járó illetve Esély 2004/6 65 TANULMÁNYOK folyósított, jogosultsági alapú – ún. csoportosan célzott – ellátások (contingency based benefits)”. (Semjén András 1996:845) A segélyezés legfontosabb ismérve, hogy a jogosultság és az esetek egy részében a támogatás összege is függ az ellátásban részesülõk jövedelmi helyzetétõl. A támogatást az általános adókból finanszírozzák, az ellá- tásra való jogosultság megállapítása pedig – a szabályozás jellegétõl füg- gõen változó mértékben – a helyi önkormányzat hatáskörébe tartozik. Formái lehetnek a célzottan szegénységcsökkentõ szabad-felhasználású általános (rendszeres pénzbeli segély) vagy kategoriális (egyszülõs csa- ládok), illetve a kötött-felhasználású (étkezési támogatás) és rendkívüli segélyek. A három alapvetõ ellátási forma mellett a személyi jövedelemadó-rend- szernek is lehetnek szociálpolitikai elemei.2 A családi adózás, illetve a splitting (házaspárok közös adózása), valamint az eltartottak utáni ked- vezmények (adóalapból vagy a számított adóból levonható kedvez- mény), és a gyermekek nevelésével összefüggõ költségekre vonatkozó kedvezmények is a családtámogatások közvetlen eszközrendszeréhez tartoznak. Ezt az általános adókból finanszírozzák. Az egyes támogatási típusok funkciója eltérõ, s egyúttal ezek külön- bözõmértékbenésmódonvalósítjákmegaszociálpolitikaredisztribúciós célkitûzéseit. A szociálpolitikai ellátások vertikális és horizontális újraelosz- tást hajthatnak végre. A horizontális elosztás során hasonló jövedelmû, de más tekintetben (gyerekszám, gyermek egészségi állapota, családszerke- zet stb.) eltérõ helyzetû egyének vagy családok között zajlik a jövede- lemátcsoportosítás, célja a horizontális igazságosság érvényesítése. A po- zitív vertikális újraelosztás a jövedelmi helyzetben meglévõ különbségeket csökkenti oly módon, hogy a társadalom magasabb jövedelmû csoport- jaitólcsoportosítanakátazalacsonyabbjövedelmûcsoportokfelé.Negatív vertikális újraelosztás történik, ha a jóléti ellátások kedvezményezettjei ki- zárólag a magasabb jövedelmi helyzetû csoportok. Erre nem sok példa van a szociálpolitikai ellátások között: elsõsorban az adózás keretében történõ szociálpolitikai célzatú ellátásokra jellemzõ. A juttatások célzásának javítása, mint a korlátozott források elosztásá- nak hatékonyabb módja a családi ellátásokkal kapcsolatos viták állandó eleme. A hatékonyság (az ellátások szerepe a jövedelmi egyenlõtlenségek csökkentésében) és a hatásosság (az ellátások eljuttatása a leginkább érin- tett csoportokhoz) javítására irányuló törekvés több szinten jelenik meg. 2A családtámogatás adórendszeren keresztüli megvalósításának új példája azEgyesült Királyságban 2003-tól bevezetett új Child Tax Credit (gyermekekutáni adókedvezmény), amelyazaddigikülönbözõgyermekkedvezményeketegyrendszerbevonjaössze.(l.Esély 2004. 4., 2004. 5.: P. Whiteford – M. Mendelson – J. Millar: Adókedvezmények és a jöve- delemváltozásokra adható válaszok c. tanulmányt). Az Egyesült Királyságban újdonság- nakszámító rendszerhezhasonló évekótamûködikKanadában (gyermekekutáni adójó- váírás)ésAusztráliában(családiadójóváírás).Arendszerlegfontosabbelõnye,hogylehe- tõséget ad a „progresszív univerzalizmusra”: „az összes gyermekes család támogatását jelenti,mindemellettegyegyszerûjövedelemtesztalkalmazásávalalegnagyobbsegítséget nyújtjaazarraleginkábbrászorulóknak”(id.tanulmány6.old.).Ahazaicsaládtámogatás hasonló átalakítása jelenleg több szempontból is kérdéses lenne. A leglényegesebb prob- léma, hogy az összes gyermekes család elérése az adózási rendszer jelentõs átalakítását, az adminisztráció új formáinak bevezetését követelné. 66 Esély 2004/6 Darvas – Mózer: Kit támogassunk? A vertikális célzás azt jelenti, hogy a jövedelemigazoláshoz kötött ellá- tások arányát növelik. A horizontális célzás pedig abból a szociológiai ténybõl indul ki, hogy a családtámogatásra való jogosultság kritériuma – a gyermek léte – jelentõs szerepet játszik a jövedelmi egyenlõtlenségek alakulásában, így a demogrant típusú ellátás, a csoportos célzás ebben az esetben célzottabb és hatásosabb lehet, mint a jövedelemigazoláshoz kötött, segélyezési jellegû támogatás. A horizontális célzottság javításá- nak eszköze az univerzális családi pótlék növelése mellett a segély-jelle- gû és az adórendszeren keresztül nyújtott támogatások csökkentése. A szociális transzferek munkára ösztönzõ, illetve ellenösztönzõ hatá- sai is függenek az ellátás típusától, hiszen nem mindegy, hogy a szóban forgó ellátás csoportosan célzott ellátás (demogrant), vagy a társadalom- biztosítás keretén belüli juttatás, illetve segély. Nagy általánosságban azt mondhatjuk, hogy a csoportosan célzott ellátások semlegesek (az ellátás- ra való jogosultság független a munkaerõ-piaci státustól), a társadalom- biztosítási juttatások pozitív hatásúak (elõzetes munkaviszonyhoz kötõ- dik az ellátás), a segélyek pedig egyértelmûen negatívan hatnak a mun- kavállalásra. A jövedelemtesztelés lényegében segélyezési csapdát állít elõ, mivel a segélyre jogosultak közül azok, akiknek jövedelme kevéssel a segélyezési szint alatt van, nagy valószínûséggel olyankor sem vállal- nak munkát, amikor ezt legálisan tehetnék, hiszen elvesztenék a segélyre valójogosultságukat.Ezért –többek között–ezillegálismunkavállalásra ösztönöz. Az ilyen jellegû szelektivitás „félreértelmezi a szegénység ter- mészetrajzát, és felerõsíti azokat a körülményeket, amelyek gyengítésére lenne hivatott. (…) E politika ugyanakkor táptalaja az alá-fölérendeltségi viszonyok hierarchikus burjánzásának a társadalomban, javítás helyett rontja a szegények státusát, és csökkentés helyett növeli a társadalmi egyenlõtlenségeket. Ahelyett, hogy érzékenyen megkülönböztetné a kü- lönbözõ típusú szükségleteket, egy nagy, és szükségképpen stigmatizált kategóriába gyömöszöli bele a munkanélkülieket, a betegeket, az özve- gyeket, az idõseket és másokat.” (Peter Townsend 1990:219) A pénzbeli családtámogatási rendszer idõbeli alakulása Támogatási célok és azok megvalósulása A jóléti ellátások közül a családtámogatások körébe tartozó juttatásokat tekintve három célt szoktak megnevezni: (cid:127) hozzájárulás a gyereknevelés költségeihez; (cid:127) ajövedelmiegyenlõtlenségekcsökkentéseésaszegénységenyhítése; (cid:127) születésszám növelése. Az elmúlt évtizedben a szociálpolitikán belül a pénzbeli családtámo- gatás rendszere változott a legtöbbet. Ez a változás úgy következett be, hogy a rendszer alapstruktúrája stabilnak volt mondható, hiszen a támo- gatások rendszere, az ellátási formák köre Magyarországon viszonylag állandó. A gyermek születéséhez kapcsolódó társadalombiztosítási ellá- tás lassan évszázados, az alapvetõ jövedelemtranszfert jelentõ családi Esély 2004/6 67 TANULMÁNYOK pótlék sok évtizedes múlttal rendelkezik, a gyermeknevelési szabadsá- gok is tradicionálisnak tekinthetõek. Ennek ellenére vajon miért mond- hatjuk, hogy ez a rendszer élte meg a legtöbb átalakulást? A válasz a különbözõ kormányzatok politikai célkitûzésiben keresendõ: nyugodtan kijelenthetjük, hogy a családtámogatás fõbb célkitûzései, változó hang- súllyal, valamint következetlenül és ellentmondásosan jelentek meg a rendszerváltás utáni kormányok ideológiai-politikai törekvéseiben. A változások töréspontjai nagyjából a kormányváltásokkal megegyezõ idõ- ben jöttek létre, de hangsúlyozni kell, hogy ezek a törekvések egy adott cikluson belül sem voltak konzisztensek. Az elsõ kormány családpolitikája fõként a gazdasági nehézségek kény- szereihez igazodott, valamint a ciklus közepétõl nem volt mentes a kon- zervatív ideológiától, a népesedési célok hangsúlyozásától. Amásodikkormány1995és1998között acsaládpolitika területéninkább liberális, mintsem szociáldemokrata vagy konzervatív elveket követett, amelynek elsõrendû célja a rászorultsági elv fokozottabb érvényesítése, valamint egyes segélyek (pl.gyermekvédelmi támogatás bevezetése) jog- erõsítése volt. A harmadik kormány családpolitikája mindenképpen eltért az elõdeié- tõl,mivelbizonyosértelembenkonzisztensnekmondható.Éspedigabban az értelemben, hogy a megnövelt családtámogatási összegek döntõ há- nyadát felülre osztotta (perverz újraelosztás). A negyedik kormány családtámogatási rendszerében ismét változás tör- tént. Igaz, e változás felemás, miközben nem nyúlt hozzá az örökölt csa- ládtámogatási struktúrához, a mindenkihez eljutó családi pótlék értékét növelte. A megtett kormányzati lépések semmiféle hosszú távon érvényesülõ, konzisztens és konszenzusos célkitûzést nem valósítottak meg. Nem is valósíthattak meg, hiszen erre egyik kormányzat sem törekedett. Az át- fogó koncepció és a családtámogatások hosszú távú stratégiai elgondo- lásának hiánya több következménnyel is járt. Részben ezzel magyaráz- ható a gyermekek szegénységi kockázatának kedvezõtlen alakulása, melynek hátterében a kedvezõtlen munkaerõ-piaci folyamatokon és az árrendszer jelentõs átalakulásán túl szerepet játszik a juttatások alacsony színvonala, valamint egyes ellátások jogosultsági szabályainak elégtelen- sége is. Ugyancsak a koncepció-hiánnyal magyarázható az egyes transz- ferek színvonalának kiszámíthatatlan, csupán a politikai akarattól függõ alakulása, a tradicionális ellátások reálértékének jelentõs csökkenése. Harmadrészt ezzel magyarázható az is, hogy a három meghatározó el- látás sem igazgatási, sem ellátás-logikai értelemben nem kapcsolódik össze (pl. eltérõek az igazgatási és folyósítási, megállapítási, és jogosult- ságiszabályok),ígynagyobbaveszély,hogyvannakilletvelesznekolyan családok, amelyek kimaradnak egyes ellátásokból, pedig helyzetük alap- ján ez nem lenne indokolt.3 Mindez egyben azt is jelenti, hogy az elmúlt 15 évben a családtámo- gatási rendszer – a mindenkit elérõ ellátások értékvesztése miatt – egyre 3Ez nem csupán a segélyezésbõl való kimaradást jelenti. A családi pótlék és az adó- kedvezmény esetében is megjelenik – bár jóval kisebb mértékben – ez a probléma. 68 Esély 2004/6 Darvas – Mózer: Kit támogassunk? kevésbé járult hozzá a gyermeknevelés költségeihez, s egyre kisebb sze- repet játszott mind a jövedelmi egyenlõtlenségek, mind pedig a gyerme- kes családok szegénységi kockázatának csökkentésében. E tanulmány szerzõinek véleménye szerint egy-egy családtámogatási eszköz önmagá- ban nem alkalmas a termékenység növelésére, közvetett hatást azonban – elsõsorban a társadalmi értékrendszer változtatásán keresztül – gyako- rolnak a népességszám növekedésére is. Az elmúlt másfél évtized kiszá- míthatatlanéskalkulálhatatlanellátórendszeresemmiképpennemtekint- hetõ a gyermekvállalási döntésekben pozitív szerepet játszó tényezõnek. Az ellátások értékének, az ellátottak számának valamint a transzferek jövedelem-kiegyenlítõ hatásának alakulása Magyarországon az elmúlt közel egy évtizedben egyidejûleg ható, de ellentétes irányú társadalmi, gazdasági kényszereknek lehettünk tanúi. A jóléti kiadások évrõl évre csökkentek, egy ideig a GDP mérséklõdése miatt, késõbb pedig azért, mert a gazdasági növekedés megindulását nem követteaszociális védelem erõsödése.Ez azállításérvényes apénz- beli családtámogatásokra is (a három meghatározó ellátáson túl a gyer- meknevelési szabadságokhoz és a gyermek születéséhez kapcsolódó el- látásokat is számításba véve), hiszen a ráfordítások értéke nominális ér- telemben hiába bõvült csaknem az ötszörösére, a GDP-n belüli arányuk fokozatoson zsugorodott, a kezdeti 3,9 százalékos szintrõl mára 2,3 szá- zalékra csökkent(1.táblázat).Azaza„feloszthatónemzetitortából” egyre kisebb hányad jutott a gyerekneveléshez kapcsolódó pénzbeli támogatá- sokra. Ezzel párhuzamosan az igénybe vehetõ ellátások köre bõvült. 1990- ben a családi pótlék volt az az ellátás, amely minden gyermeket elért, míg a többi támogatás a születés körüli idõszakra koncentrálódott. Ma a 0-18 éves korosztály több mint 50 százalékhoz eljut a családi adóked- vezmény az adórendszeren keresztül, illetve minden harmadik gyerek után igénybe veszik a szülõk a rendszeres gyermeknevelési támogatást. (2. táblázat). Az idõszak második felében bevezetett két új ellátás – a rendszeres gyermekvédelmi támogatás és a családi adókedvezmény – tekintetében a kez- deti létszámhoz képest emelkedett az igénybevevõk száma, igaz, amíg a családi adókedvezmény vonatkozásában folyamatos bõvülésrõl, addig a rendszeres gyermekvédelmi támogatás esetében elõször emelkedésrõl (1999), majd csökkenésrõl beszélhetünk. Elsõ esetben a növekedésben kétségkívül az is szerepet játszott, hogy a kedvezmény új ellátásként most „érik be”. A második esetet pedig az önkormányzati segélyezésben rejlõ feszültségek, ellentmondások számlájára írhatjuk. (Lásd errõl pl.: Kõnig Éva 2004, Mózer Péter 2003). Ha egyszerre vizsgáljuk a ráfordítások (1. táblázat), a létszám (2. táb- lázat) és a reálérték (3. táblázat) változását, akkor az alábbi lényegesebb megállapításokat tehetjük: (cid:127) Nominális értelemben hiába nõtt a családi pótlék összege, ez a reál- értékét tekintve jelentõs zuhanást jelentett, hiszen a támogatás vásárló- Esély 2004/6 69 TANULMÁNYOK értéke óriásit esett; 2002-re nem egészen az egynegyedét érte az 1990-es értéknek. Ez jelentõs létszámváltozás mellett (mintegy 450 ezerrel csök- kent a gyerekek száma) következett be.Utóbbinak demográfiai okaivan- nak, hiszen a megfelelõ korú népesség tekintetében egyébként is magas, 95 százalék feletti igénybevétel az idõszak folyamán tovább nõtt, azaz a potenciálisan igénybe vevõ népesség, a gyerekszám csökkent. A ráfordí- tások csökkenését azonban – mind a GDP százalékában,mind reálértékét tekintve – gazdasági kényszerek, fiskális megfontolások vezérelték. (cid:127) Az 1999-benbevezetettadókedvezmény reálérték-növekedéseszámot- tevõ mértékû. Ezzel párhuzamosan az ellátásokban részesülõk száma is emelkedett 2002-ig. (cid:127) A rendszeres gyermekvédelmi támogatás összegének növekedése is inf- láció feletti, mintegy 11 százalékkal ér többet a bevezetett összeghez ké- pest. Az ellátást kapó gyerekek száma 2000-tõl folyamatosan csökken, miközben a gyermekek szegénységi kockázatát jelzõ adatok nem változ- tak számottevõen. Mindez természetesen a támogatási rendszer belsõ struktúrájának je- lentõs változásával járt együtt. Az 1. ábra plasztikusan mutatja, hogy a családi pótlék részaránya jelentõsen csökkent, és ezzel párhuzamosan, mintegy ezt helyettesítve, a családi adókedvezmény egyre nagyobb teret nyert. Az adókedvezmény jelentõs fejlesztésével „megbillent” az ellátá- sok közötti belsõ egyensúly: átalakult az újraelosztás iránya; a csoportosan célzott,ígykönnyenhozzáférhetõtámogatásiforma,acsaládipótlékmel- lett egyre nagyobb súllyal jelenik meg az adókedvezmény, melynek el- éréséhez a családoknak munkavállaló, piaci jövedelemmel rendelkezõ szülõvel kell „rendelkezniük”. A családi pótlék 2002 utáni, két alkalom- mal történõ emelése az arányokat kissé módosította, de a minden csa- ládhoz a gyerek jogán eljutó, más feltételhez nem kötött családi pótlék aránya a három transzferre fordított összkiadásokon belül a 2004-es költ- ségvetési tervek alapján sem haladja meg a 60 százalékot. Az ellátások értékelése során fontos ismérvnek tarjuk, hogy egy adott ellátás mennyire képes a meglévõ egyenlõtlenségeket mérsékelni, a csa- ládok közötti elsõdleges piaci jövedelmi különbségeket kiegyenlíteni. „A gyermekes háztartások jövedelmének átlagosan közel háromnegyede pi- aci jövedelem és csupán egynegyede származik állami újraelosztásból. A két legfontosabb jövedelemfajta a munkajövedelem (71%) és a készpén- zes családtámogatás4 (13,5%).” (Szivós P. – Tóth I. Gy. 2001:41) Ez az arányaTárki adataiszerintaszegénységbenlévõgyermekes háztartások esetében másképpen alakult: mindössze egyharmada piaci jövedelem és 40 százaléka készpénzes családtámogatás. Lényegesen magasabb az egyéb szociális ellátások (szociális transzfer) aránya is (6,5%, míg az összes gyermekes családok esetében 2%). 4 A Tárki ez alatt az alábbi családtámogatási ellátásokat érti: családi pótlék, anyasági támogatás (terhességi-gyermekágyi segély, gyes, gyed, gyet), rgyt(kiegészítõ családi pót- lék), árvaellátás. 70 Esély 2004/6 Darvas – Mózer: Kit támogassunk? 1. ábra Az egyes ellátásokra fordított kiadások aránya a családtámogatásokon belül (%) Forrás:Zárszámadásitörvényekalapján,2004-revonatkozóadatok,költségvetésiter- vek (Mózer Péter számítása) Évek összehasonlításában (4. táblázat) látható – mint ahogy a legtöbb szociális transzfer esetében is –, hogy a támogatások (esetünkben szülõi támogatások, családi pótlék) egyre nagyobb hányada jutott el az alsó ötödhöz. „Egytámogatásrafordított kiadásokjövedelmidecilisekközötti megoszlását befolyásolhatja egyrészt a jogosultsági kritériumok megha- tározása, másrészt a jogosultaknak a jövedelemszerkezetben elfoglalt he- lye, illetve a kettõ együttesen is, amennyiben a jogosultsági kritériumok jövedelmi helyzetre vonatkozó feltételeket is tartalmaznak.” (Tárki: 10 év, 2001: 44) A családi pótlék jövedelmi decilisek szerinti megoszlásának változása elsõsorban azzal magyarázható, hogy a gyermekes háztartá- soknak ma jelentõsen nagyobb aránya tartozik az alsóbb jövedelmi decilisekbe, mint az 1990-es évek elején. Azelmúlt másfélévtizedtörténéseibõlösszefoglalóanháromlényeges változás emelendõ ki: (cid:127) kibõvült az ellátások köre. A kilencvenes évek második felében be- vezetett, rendszeres gyermekvédelmi támogatás és családi adókedvez- mény a gyermekes családok jelentõs százalékánál jelenik meg rendszeres támogatási formaként; (cid:127) a pénzbeli ráfordítások GDP-n belüli aránya csökkent, a jelentõsé- gébõl vesztett, de a jelenleg is meghatározó családi pótlék reálértéke drasztikusan elmarad a kilencvenes évek elején jellemzõ szinttõl; (cid:127) a családtámogatási rendszer egyre inkább duális struktúrához ha- sonlít, ahol a támogatáshoz való hozzájutás szempontjából igen fontos a szülõ munkaerõpiaci-jövedelmi státusa. Esély 2004/6 71 TANULMÁNYOK A családtámogatási rendszer reformjának indokoltsága A jelentõs tradíciókkal rendelkezõ és nemzetközi összehasonlításban is fejlettnek minõsülõ, ám az utóbbi évtizedben állandóan változó magyar családtámogatási rendszer reformját alapvetõen az alábbi tényezõk indo- kolják: a) a gyerekszegénység tényei, b) az állami beavatkozás iránya, c) a három fõ ellátásban5 lévõ feszültségpontok. Gyerekszegénység Ma már közismert, hogy a gyermekek illetve a gyermekes családok sze- génységi kockázata meghaladja a más demográfiai-társadalmi jellemzõk- kel leírható csoportokét. Napjaink egyik legjelentõsebb problémája a népesség jelentõs részét érintõ és mélyülõ szegénység. Demográfiai szempontok mentén vizsgál- va a szegénységi kockázatok alakulását, évek óta jellemzõ tendencia a gyermekekésagyermekescsaládokfokozottveszélyeztetettsége.Ateljes népességben tapasztalható, 13,2 százalékos szegénységi ráta értéke 2003- ban a népesség minden hatodik tagját jelentõ 0–15 éves korosztály ese- tében 18,1 százalék volt. (Lásd errõl: Tárki Háztartás Monitor, 2003) A gyermekes háztartások jövedelme átlagosan 25–30 százalékkal ma- rad el a nem-gyermekes háztartások jövedelmétõl. Az egy fõre jutó át- lagosháztartásjövedelemhezképestegykétszülõs–kétgyerekesháztartás éves jövedelme 12 százalékkal, az egyedülálló szülõk háztartásaiban 32 százalékkal,kétszülõs–háromgyerekesháztartásokban44százalékkalke- vesebb.6 A gyerekek 44 százaléka az alsó három jövedelmi decilishez, tehát a társadalom legszegényebb harmadához tartozó háztartásokban él, ará- nyuk a felsõ három jövedelmi csoportban nem éri el a 30 százalékot. Ez mind az aktív korú, mind az idõskorú népesség jellemzõitõl jelentõsen eltér (2. ábra). A szegénységi kockázat nagysága a gyerek életkorával, a családban nevelkedõ gyerekek számával, valamint a család összetételével mutat szoros összefüggést. A 18 éven aluli népességnek megközelítõleg 13 szá- zaléka 2 éven aluli, minden negyedik gyerek három- vagy többgyerme- kes családban, és minden ötödik gyerek egyszülõs családban él. 5Családipótlék,rendszeresgyermekvédelmitámogatás(rgyt),családiadókedvezmény. 6Tárki 2003-as Háztartás Monitor 4.2. táblázat. 72 Esély 2004/6 Darvas – Mózer: Kit támogassunk? 2. ábra A háztartás éves ekvivalens jövedelme alapján képzett személyi decilisek megoszlása életkor szerint Forrás:Tárki 2003-as Háztartás Monitor 4.5. táblázat (gyermek: 18 évesnélfiatalabb, aktívkorú: 18–60 éves, idõskorú: 60 év feletti) Az adatokat (5. táblázat, 3. ábra) elemezve a következõ fõbb összefüg- géseket állapíthatjuk meg: (cid:127) A 14 év alatti gyerekek, valamint a sokgyermekes háztartások (ezen belül különösen azegyedülállószülõk)közöttszámottevõmértékbennö- vekedett a szegények száma. (cid:127) A szegénységi kockázatnak leginkább kitett csoportok belsõ össze- tétele, azaz a szegénység struktúrája viszont alig változott, e tekintetben nagyfokú állandóságot tapasztalhatunk. Az egész idõszakra jellemzõ, hogy leginkább a 14 éven aluliak, és ezen belül a 3 évesnél fiatalabbak, valamint a sokgyermekesek, különösen az egyedülálló szülõk élnek sze- génységben, vagyis azok, akiknek a szegénységi kockázataaz évek során növekedett. Az adatok tehát azt mutatják,hogy aszociálpolitikai eszköz- rendszer nem bizonyult elégségesnek ahhoz, hogy a társadalmi hátrá- nyokat mérsékelje, a szegénységben élõk helyzetét enyhítse.7 Hangsúlyozni kell, hogy a szegénység nem egyenlõ pusztán a jöve- delemhiánnyal,snemcsak anyaginélkülözéstjelent, hanemazegyébfor- rásokból, lehetõségekbõl, jogokból való kirekesztést is. „A jövedelem csökkenésével sokszor felbomlik az addigi törékeny egyensúly: az érték- tárgyak és a bútorok eladogatása után sokaknál bekövetkezik a nagyon rossz táplálkozás vagy épp az éhezés, sorra kikapcsolják a közmûveket, szétesik a család, elvész a lakás, megromlik az ember egészsége, a meg- foghatatlanabb dolgokról – méltóságról, reményrõl, önfeladásról – nem is szólva.” (Bass L. – Ferge Zs. – Márton I. 2003:10–11.) 7Haaszegénységiküszöbkéntazátlagjövedelemfeléttekintjük,kétcsoportérintettsége jelentõsen változott. Az egyik a 70 éven felüliek csoportja. A másik csoport a két gyereket nevelõ háztartások, ahol a szegénység kockázata 2002–2003-ra jelentõsen növekedett. Ma- gyarán: vélelmezhetõ, hogy e két csoport többsége a szegénységi határ környékén él (se- kélyszegénység),ígybármilyenkisebbjellegûjövedelemváltozáskapcsán,azelõjeltõlfüg- gõen, hol kikerülnek a szegénységbõl, hol „belecsúsznak”. Ezt azért volt fontos megje- gyezni, mivel e két csoport szegénységi rátái ugyan nem kiugróak, viszont a veszélyez- tetettsége igen, hiszen ebben az esetben nem beszélhetünk (egzisztenciális) biztonságról. Esély 2004/6 73