Olavo Augusto Vi anna Alves Ferreira CONTROLE de CONSTITUCIONALIDADE e seus EFEITOS ....... 1 Conforme o Novo C6digo de Processo Civil Lei 13.105/2015 J.a edi~iio Revista e atualizada 2016 iJI I EDITORA f fosPODIVM www.editorajuspodivm.com.br EDITORA ]UsPODIVM www.edltorajuspodivm.com.br Rna Mato Grosso, 175-Pituba, CEP: 41830-151 - Salvador-Bahia Tel: (71) 3363-8617/ Fax: (71) 3363-5050 • E-mail: [email protected] Copyright: Edi~1les JusPODIVM Conselho Editorial: Eduardo Viana Portela Neves, Dirley da Cunha Jr., Leonardo de Medeiros Garcia, Fredie Didier Jr., Jose Henrique Mouta, Jose Marcelo Vigliar, Marcos Ehrhardt Junior, Nestor Tavora, Robrio Nunes Filho, Roberval Rocha Ferreira Filho, Rodolfo Pamplona Filho, Rodrigo Reis Mazzei e Rogerio Sanches Cunha. Capa: Rene Bueno e Daniela Jardim (www.buenojm·dim.com.br) Diagrama~ao: Cendi Coelho ([email protected]) A Editora JusPODIVM passou a publicar esta obra a partir da 3." ediyllo. F383 Ferreira, Olavo Augusto Vianna Alves Controle de constitucionalidade e seus efeitos I Olavo Augusto Vianna Alves ferreira. 3. ed. rev. e atual.- Salvador: Juspodivm, 2016. 314 p. Bibliografia. ISBN 978-85-442-0610-2. 1. Direito constitucional. 2. Controle de constitucionalidade. I. Fe.rreira, Olavo Augusto Vianna Alves. II. Titulo. CDD 341.202 Todos os direitos dcsta cdi~iio rcscrvados a Edi9ilcs JusPODlVM. E tcnninantementc proibida a rcprodu~o total ou parcial dcsta obra, por qualqucr meio ou processo, scm a cxprcssn autori2a~llo do autor c da Edi9iles JusPODIVM. A viola~o dos direitos autorais caracteriza crime descrito na Jcgisla~o em vigor, sem prcjuizo das san~es civis cabivcis. AGRADECIMENTOS Ao Professor Doutor Andre Ramos Tavares pela orientac;:ao na elaborac;:ao da dissertac;:ao de mestrado defendida na Pontifkia Universidade Cat6lica de Sao Paulo, que culminou na elaborac;:ao deste trabalho, alem de todas as lic;:6es no Doutorado que continuarn ate hoje. Nao ha como retribuir, apenas agradecer. Ao Professor Doutor Michel Temer, colega da Procuradoria-Geral do Esta do, meus agradecimentos pelas palavras generosas enderec;:adas na apresentac;:ao. Ao Dr. Dirceu Jose Vieira Chrys6stomo, meu eterno professor, amigo e incentivador, que me apresentou ao Direito Constitucional. Aos Professores Doutores Elival da Silva Ramos (USP) e Marcelo Figueiredo (PUC-SP), membros da banca examinadora da dissertac;:ao de mestrado, pelas precisas considerac;:6es externadas que contribuiram para o enriquecirnento deste trabalho. A Procuradoria-Geral do Estado de Sao Paulo pelo incentivo na realiza c;:ao do curso de mestrado deste autor e dos demais colegas, em beneficia do aprimoramento profissional de seus membros. Aos colegas Dionisio Stucchi Junior e Sylvia Maria Monlevade Calmo n de Britto pelo incentive para cursar o mestrado em Direito Constitucional. Nada seria possivel sem a ajuda de ambos. Ao AMIGO, PROFESSOR e JUIZ Juliano Taveira Bernardes pela paciencia em me ensinar sabre tudo, principalmente Direito Constitucional, tarnbem pelo exemplo de profissional e pessoa. Aos meus amigos, que nao norninarei para nao cometer injustic;:as, que me auxiliam muito na vida, obrigado por tudo, sem voces nao teria escrito este livro. Ao amor da minha vida, minha eterna profess ora, exemplo de esposa, mae e magistrada Debora Cristina Fernandes Ananias Alves Ferreira, obrigado por me ensinar a tentar ser uma pessoa melhor. Ao meu fllho Gabriel Ananias Alves Ferreira, obrigado por existir, e ao beb e que esta par vir: ja lhe amamos muito, antes mesmo da sua chegada. Nada se compara a alegria de ver seus sorrisos. Pe<;:o desculpas pelo tempo privado das nossas brincadeiras, enquanto papai trabalhava na atualizac;:ao deste livro. Ser feliz e ter voces nas nossas vidas. [1i] CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE ES EUS EFEITOS-0/avo Augusto Vlanna Alves Ferreira Aos leitores deste trabalho, meus agradecimentos antecipados. Fico muito ja e feliz em publicar a terceira edic;:ao deste meu primeiro livro, que escrever urn trabalho muito solitario. Criticas e sugestoes serao bern recebidas, lembrando e que "uma verdade ha que me nao assusta, porque universal e de universal con sensa: nao hci escritor sem erros" (Ruy Barbosa, Replica, 2. a Tiragem, Separata da Pandectas Brasileiras, p. 21 - atualizamos a redac;:ao). APRESENTA~AO e Olavo Augusto ViannaAlves Ferreira meu colega da Procuradoria-Geral do Estado de Sao Paulo. Ingressou jovem na carreira, com 23 anos, e depois de dois anos de exercicio foi eleito membro do Conselho da Procuradoria-Geral do Estado de Sao Paulo (bienio 2001/2002), 6rgao da Administrayao Superior a da InstituiyaO, 0 que indica 0 prestigio que angariou junto classe dos Procu radores do Estado de Sao Paulo. Cursou, com distinc;:ao, mestrado em Direito Constitucional na Pontificia Universidade Catolica de Sao Paulo, concluindo como trabalho ora apresentado a comunidade juridica. e Desde 1999, Olavo Ferreira professor de Direito Constitucional, lecio nando em cursos de graduac;:ao e cursos preparat6rios para concursos. 0 autor tern diversos estudos publicados em repert6rios juridicos, abor dando questoes juridicas atuais, teses aprovadas em Congressos Nacionais de Procuradores dos Estados e do Distrito Federal e agora trata desse relevante tema: o controle de constitucionalidade e seus efeitos. e Ao mesmo tempo que didatico, o trabalho se aprofunda no exame dos conceitos. E tern sentido pratico: traz as mais atuais decisoes do Poder Judiciario, especialmente as do Supremo Tribunal Federal. e Por tudo isso, com prazer intelectual que recomendo a leitura desta obra. MICHEL TEMER PRE FACIO E com grande satisfa~ao que renovo minhas inclica~oes quanto a leitura deste significative trabalho, seja pela excelencia da pesquisa e do texto final que se apresentam ao publico, seja pelo tema, que se reafirma em sua atualidade e relevancia. 0 autor, OLAVO AUGUSTO VIANNA ALVES FERREIRA, e procurador do Estado desde 1998, tendo publicado inumeros estudos em revistas e peri6clicos e especializados. 0 presente trabalho 0 coroamento de todo 0 processo que trilhou para alcan~ar o titulo de mestre em Direito do Estado pela Pontificia Universidade Cat6lica de Sao Paulo, representando a sedimenta~ao de uma carreira docente para a qual o aut or tern se declicado. Nao devo dei.xar de lem brar que tive a grata oportunidade de acompanhar todo o trabalho, desde suas reflex6es iniciais, ainda nos corredores da PUC/SP, ate a ultima das conclusoes apresentadas. Tendo ingressado no anode 2000 no programa de Mestrado, durante seus estudos e avalia~oes realizadas destacou-se pelo seu conhecimento preciso do Direito Constitucional, tendo sempre obtido os melhores conceitos ao longo de todo esse processo de aprenclizado. Sua defesa publica da clisserta~ao foi brilhante e ocorreu perante banca formada pelo Professor ELIVAL DA SILVA RAMos, Professor Titular de Direito Constitucional da Faculdade de Direito da USP, como examinador convidado, e pelo Prof. Dr. MARCELO FIGUEIREDO, da PUC/SP. 0LAVO ALVES FERREIRA nos brinda com uma magnifica obra acerca dos efeitos da decisao proferida em sede de controle abstrato-concentrado da constitucionalidade das leis, com especial destaque e preocupa~ao com o denominado "efeito vinculante': Nao se furta, ainda, a obra, a analise da manipula~ao, pelo Supremo Tribunal Federal, da eficacia temporal de suas decisoes, o que passou a ser expressamente franqueado com a recente legisla~o (Lei n. 9.868/99 e Lei n. e 9.882/99). 0 tema extremamente delicado e em torno dele trava-se, ate hoje, uma grande batalha doutrinaria. 0 abandono da tese da nulidade absoluta da lei inconstitucional, como sustentava entre n6s, entre outros, ALFREDO BuzAm, encontra fundamento na necessidade de preservar o Direito contra a descontinuidade, devendo-se alcan~ar urn equilibria entre o principia da constitucionalidade e a inseguran~a CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE ES EUS EFEITOS-0/avo Augusto Vlanna Alves Ferreira juridica (Cf. ZAGREBELSKY, GUSTAVO. La Giustizia Costituzionale, il Mulino, 1988: 307). A pr6pria Suprema Corte norte-americana abandonara a tese inicial de nulidade e reuniu seus criterios para a atribuic;:ao de efic<kia futura no caso Stovall x Denno, em 1967, consignando: "The criteria guiding resolution of the question implicate (a) the purpose to be served by the new standards, (b) the extent of the reliance by law enforcement authorities on the old standards, and (c) the effect on the administration of justice of a retroactive application of the new standards" (apud TRIBE, LAURENCE. Constitutional Law. New York: Foundation, 2000: 219). A Constituic;:ao portuguesa preve essa possibilidade expressamente em seu art. 282: "4. Quando a seguranc;:a juridica, razoes de equidade ou interesse publico de excepcional relevo, que devera ser fundamentado, o exigirem, po dera o Tribunal Constitucional ftxar os efeitos da inconstitucionalidade ou da ilegalidade com alcance mais restrito do que o previsto nos ns. 1 e 2:: E, portanto, imprescindivel, como faz o au tor, assumir a responsabilidade da discussao de tema tao intrigante e relevante, tendo em vista as particulari dades do Direito brasileiro. 0 aut or oferece, ademais, como mencionado, urn pro fun do estudo quanto ao efeito vinculante, trac;:ando urn panorama do Direito estrangeiro, apresen tando sua origem no Direito patrio, conceito, alcance, limites, destinatarios e consequencias no contexte juridico nacional, este extremamente complexo pelas mais variadas e intrincadas combinac;:6es e implicac;:oes que se devem estabelecer entre o controle difuso-concreto e o concentrado-abstrato existentes no Brasil. A atualidade do tema desponta do inicio ao fun da obra, especialmente quando se analisa a constitucionalidade da citada legislac;:ao que "instituiu" o efei to vinculante e regulamenta os demais efeitos, para todas as decis6es proferidas pelo Supremo Tribunal Federal no ambito do controle concentrado-abstrato da constitucionalidade. Ademais, a partir da vigencia do novo C6digo de Processo Civil, a identificac;:ao precisa dos fundamentos da decisao judicial tornar-se-a crucial para a aplicac;:ao desse novo modelo de "precedentes': A Editora Juspodivm merece os aplausos de toda a comunidade juridica por reconhecer a qualidade, a importancia e a contribuic;:ao da obra para o desenvolvimento do Direito. PROF. DR. ANDRE RAMOS TAVARES Professor Titular da Faculdade de Direito da USP, Professor dos Programas de Mestrado e Doutorado em Direito da PUC/SP e Presidente da Associa<;iio Brasileira de Direito Processual Constitucional. SUMARIO INTRODU~Ao ........................................................................................... 17 I. Apresenta<;:iio do tema: constitucionalismo, separa<;:iio de poderes, controle de constitucionalidade e efeito vinculante ........... ...... .......... .............. 17 2. Plano de Trabalho ... .. . . .. .. . . .. . .. . ....... .. . .. . . .. . .. . .. . .. . .. . .. . ..... ... . .. . .. . .. . .. .. . . .. . .. . ...... .... .. .. . . 20 Capftulo 1 CONTROLE JUDICIAL DE CONSTITUCIONALIDADE .......................................... 23 1.1 A supremacia da Constitui<;:iio ......... ....................................... ................ ............ 23 1.2 Escor<;:o hist6rico ..... ............. ...... ...... .... ............... ... ...... ... .... ... ...... ... ... ......... 34 1.3 £species de controle judicial de constitucionalidade ............... ... ... ......... 38 1.3.1 Controle difuso................................................................................. 40 1.3.2 Controle abstrato.............................................................................. 53 1.3.2.1 A<;:ao direta generica de inconstitucionalidade ............. 54 1.3.2.2 A<;:ao declarat6ria de constitucionalidade ...................... 66 1.3.2.3 Argui<;:iio de descumprimento de preceito fundamental..... 70 1.3.2.4 A<;:ao direta de inconstitucionalidade por omissao....... 84 Capftulo2 EFEITOS DA DECISAO NO CONTROLE JUDICIAL DIFUSO DE CONSTITUCIONALIDADE ............................................................ 101 2.1 Efeitos da resolu<;:iio do Senado ................................................................. 108 Capftulo3 EFEITOS DA DECISAO NO CONTROLE ABSTRATO POR A~AO DE CONSTITUCIONALI DADE......................................................... 111 3.1 Efeito erga omnes ........................................................................................ 111 3.2 Eficacia temporal dos efeitos ...................................................................... 119 3.2.1 Ex tunc............................................................................................... 119 3.2.2 Incidencia a partir da edic;:ao do ato inconstitucional................. 128 3.2.3 Ex nunc.............................................................................................. 129 3.2.4 Pro futuro ......................................................................................... 133 CONTROlE DE CONSTITUCIONAliDADE ES EUS EFEITOS -0/avo Augusto V~~-na_A_Ives !.~_rr_ei_ra_ ___ 3.3 Efeito repristinat6rio.................................................................................... 148 3.4 Modulayao dos efeitos da decisao proferida no controle abstrato ........ 153 3.5 Analise da compatibilidade dos preceitos legais que preveem a modulayao dos efeitos da decisao no controle abstrato com a Constituiyao Federal................................................................................. 157 3.5.1 Incompatibilidade com a Constituiyao Federal ................................ 158 3.5.2 Compatibilidade com a Constituiyiio Federal ............................. 161 3.5.3 Nosso entendimento- inconstitucionalidade.............................. 163 a 3.6 Limites aplicayiiO a modulayao................................................................ 169 3.6.1 Cl<iusulas petreas .............................................................................. 170 3.6.1.1 Direitos fundamentais ...................................................... 171 3.6.1.1.1 Direito adquirido, ato juridico perfeito e coisa julgada ................................... 172 3.6.1.1.2 Retroatividade da lei penal mais benefica ....... 17 4 3.6.1.1.3 Principia da irretroatividade da lei tributaria.. ......... .... .. .... ...... .. .... .. .... .... .. .... 177 Capftulo4 0 EFEITO VINCULANTE NO CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE NO DIREITO ESTRANGEIRO.............................................................................. 181 4.1 Direito americana........................................................................................ 183 4.2 Direito portugues ......................................................................................... 184 4.3 Direito alemiio .............................................................................................. 187 4.4 Direito espanhol........................................................................................... 189 4.5 Direito italiano.............................................................................................. 190 4.6 Direito austriaco........................................................................................... 191 4.7 Outros paises ................................................................................................ 191 CapftuloS 0 EFEITO VINCULANTE DAS DECISOES NO CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE ........................................ 193 5.1 Origem no Brasil do efeito vinculante das decisoes no controle de constitucionalidade............................................................ 194 5.2 Conceito e distinc;ao do efeito erga omnes ............................................... 196 5.3 Previsao constitucional................................................................................ 202 5.4 Previsoes infraconstitucionais .................................................................... 203 5.5 Decisoes vinculantes.................................................................................... 204 5.5.1 Cautelar e liminar............................................................................. 204 5.5.1.1 Ac;iio direta generica de inconstitucionalidade ............. 206 5.5.1.2 Ayiio declarat6ria de constitucionalidade ...................... 210