CUADERNO DE TRABAJO N° 36 CONSTRUIR INSTITUCIONES Y FORTALECER EL ESTADO PERUANO: UNA MIRADA CRÍTICA DESDE LA CONSULTA PREVIA A PUEBLOS INDÍGENAS Y ORIGINARIOS Paolo Sosa Villagarcia Junio 2016 CUADERNO DE TRABAJO N° 36 CONSTRUIR INSTITUCIONES Y FORTALECER EL ESTADO PERUANO: UNA MIRADA CRÍTICA DESDE LA CONSULTA PREVIA A PUEBLOS INDÍGENAS Y ORIGINARIOS Autor: Paolo SoSa Villagarcia - PUCP [email protected] Instituto de Estudios Peruanos (IEP) Junio, 2016 1 Editado por la Pontificia Universidad Católica del Perú - Departamento de Ciencias Sociales, 2016 Av. Universitaria 1801, Lima 32 – Perú Teléfono: (51-1) 626-2000 anexo 4300 Fax: (51-1) 626-2815 [email protected] Paolo Sosa Villagarcia CONSTRUIR INSTITUCIONES Y FORTALECER EL ESTADO PERUANO: UNA MIRADA CRÍTICA DESDE LA CONSULTA PREVIA A PUEBLOS INDÍGENAS Y ORIGINARIOS Lima, Departamento de Ciencias Sociales, 2016 Diseño y diagramación: de Elit León Atauqui Calle Santa Francisca Romana 395, Lima Teléfono: 657-1260 Correo electrónico: [email protected] Primera edición digital, junio 2016 Publicación disponible en: http://departamento.pucp.edu.pe/ciencias-sociales/ ISBN: 978-612-4320-13-2 2 CONTENIDO 1. Introducción .............................................................................................5 2. Una historia en tres actos ........................................................................9 2.1. Primer Acto: Aprobación de la ley y nuevo contexto político .............9 2.2. Segundo Acto: reglamentación y desencuentro con las organizaciones indígenas ...............................................................13 2.3. Tercer Acto: implementación y tensiones al interior del poder ejecutivo................................................................................16 3. Las lecciones de la consulta previa .......................................................20 3.1. Construir instituciones .....................................................................21 3.2. Fortalecer el estado.........................................................................23 4. A modo de conclusión ............................................................................26 5. Referencias ............................................................................................28 Bibliografía .............................................................................................28 Plataformas virtuales .............................................................................36 Fuentes periodísticas.............................................................................36 6. Lista de abreviaciones ...........................................................................37 3 4 1. INTRODUCCIÓN Durante la última década, el Perú ha centrado su estrategia de crecimiento económico en la inversión nacional y extranjera en industrias extractivas. Esta dinámica ha tenido un impacto positivo en los indicadores económicos, pero al mismo tiempo ha generado un espacio de conflictividad social en contra del desarrollo de este tipo de actividades (Grompone y Tanaka 2009; Arellano- Yanguas 2013; Arce 2014). Desde una mirada estatal, las industrias extractivas se han desarrollado en espacios en los que el desempeño del Estado peruano ha sido menos efectivo o es percibido como “capturado” por los intereses empresariales (Grompone y Tanaka 2009, 408-209; Bebbington 2013, 377-379), mientras que desde una perspectiva geográfica y demográfica se puede sugerir que el grueso del impacto de estas actividades se concentra en la población rural andina y amazónica (Remy 2010, 310-311; Bebbington 2013, 378). Al mismo tiempo, una mirada económica nos revela que los cambios en la forma de producción de las actividades extractivas, especialmente en el caso de la minería, reducen los espacios de beneficio directo de la población local (Zavaleta 2014, 8-16). Mientras que, en un escenario de descentralización administrativa y política, el Estado ha desarrollado una estrategia de “localización” en la distribución de los recursos provenientes de la renta extractiva, generando mayores demandas sobre el acceso y uso de los mismos (Arellano-Yanguas 2013, 155). En este contexto, la atención de las demandas por mejoras en la calidad de vida de las comunidades locales se ha centrado directamente en los beneficios que pueden ganarse de la negociación con las empresas que desarrollan las actividades extractivas, las cuales han generado una creciente insatisfacción por los límites de este tipo de dinámica (Perla 2010, 267-268; Arellano-Yanguas 2013, 168-171). En este escenario, los conflictos socioambientales registrados en la última década han involucrado grupos poblacionales que, en la mayor parte de casos, se auto-identifican como pueblos indígenas u originarios, y cuyas demandas han sido ignoradas o, en el clímax del conflicto social, respondidas con represión por parte del Estado. En esa lógica, el conflicto social conocido como “Baguazo” durante el gobierno del aprista Alan García (2009), fue uno de los puntos más extremos en esta tensa relación. Aún cuando no se trataba de un conflicto por la introducción directa de un proyecto extractivo, reflejaba la tirantez entre la agenda de los pueblos indígenas y la política estatal de apertura de mercado 5 y priorización de la inversión privada internacional en este rubro. El conflicto terminó en un escenario de violencia que conmocionó a la sociedad peruana y puso en evidencia la necesidad de introducir arreglos institucionales que permitieran canalizar formalmente las demandas de estos sectores y legitimar las decisiones gubernamentales; en pocas palabras, canalizar los conflictos sociales y garantizar las inversiones extranjeras. En este contexto, el Congreso de la República introdujo en su agenda de discusión un tema que había sido abanderado por organizaciones indígenas y pro derechos humanos: la consulta previa libre e informada para pueblos indígenas y originarios. Se trataba de un mecanismo institucional, introducido por el Convenio N° 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), que debía haber entrado en vigencia con la ratificación del Convenio por el Gobierno peruano en 1994. Esta situación fue justificada mediante la visión legal de la burocracia peruana explicando que en muchos casos no le confiere al gobierno la obligatoriedad del cumplimiento de la reglamentación internacional hasta que no exista un correlato jurídico nacional, y, a su vez, resaltaba la conveniencia que esto significaba para las actividades extractivas (Céspedes 2013, 84). Sea cual fuere el caso, una vez que los sucesos de Bagua enlutaron al país, la respuesta del Congreso parecía inclinarse a darle un contenido jurídico nacional al Convenio hasta entonces ignorado. No obstante, y muy a pesar del aparente consenso en llevar adelante el diseño institucional de la consulta previa en el Congreso peruano, el presidente García decidió observar este proyecto, bloqueando su aprobación. Meses más tarde, durante la gestión del nacionalista Ollanta Humala, el Congreso de la República logró avanzar y promulgar esta Ley sin mayores obstáculos. Sin embargo, el mandato de otorgarle contenido jurídico a la consulta previa no terminaba con este gesto, sino que empezaba con la reglamentación de la Ley y la creación de las herramientas necesarias para su implementación, tarea que recayó en el Ministerio de Cultura a través de su Viceministerio de Interculturalidad (VMI). Durante los siguientes meses, el proceso de diseño del reglamento y las herramientas de gestión dieron paso a un intrincado espacio de relaciones entre el Estado, las organizaciones indígenas y los grupos de interés económico. Durante los primeros años de la aprobación de la Ley, aún cuando sus herramientas habían sido diseñadas y aprobadas en su mayoría, el Gobierno 6 no logró iniciar los ansiados procesos de consulta previa. Posteriormente, el proceso de creación de la ACR Maijuna-Kichwa en el departamento de Loreto el que, finalmente, concretó el desarrollo del primer proceso aunque quedó inconcluso por varios meses, poniendo en cuestionamiento los resultados de este mecanismo de diálogo. Una vez atravesado ese periodo, la finalización del proceso estuvo acompañada de anuncios de otros procesos paralelos para otros proyectos hasta que en 2015, cuatro años después de la aprobación de la Ley, se anunció el primer proceso de consulta previa para la actividad minera en el departamento del Cusco. Una trayectoria que ilustra un proceso de construcción institucional con características muy particulares. Durante el último contexto electoral, la consulta previa se volvió un punto clave en la discusión, aunque claramente no el más importante. Los candidatos más importantes de la contienda -Julio Guzmán, Verónika Mendoza, Pedro Pablo Kuczynski y Keiko Fujimori- se han pronunciado sobre este mecanismo institucional aunque en fórmulas muy diferentes. En un contexto de incertidumbre sobre el futuro económico del Perú, directamente relacionado a la actividad extractiva, ha emergido la pregunta sobre el futuro de la consulta previa. El presente trabajo busca comprender el proceso construcción institucional de la consulta previa, reconstruyendo las complejas dinámicas tejidas a nivel de las relaciones Estado-sociedad y dentro del propio Estado. Esto es particularmente importante debido a que, como sugiere el título de este documento, en los últimos años se ha empezado a discutir con fuerza sobre la debilidad de las instituciones y del propio Estado, especialmente debido a las limitaciones que muestra una estrategia de desarrollo centrada, hasta este momento, exclusivamente en indicadores económicos que han empezado a mostrar sus limitaciones debido al fin de un ciclo económico de bonanza. En ese sentido, las reflexiones sobre la consulta previa dan luces acerca de la forma de comprender estos fenómenos y, de alguna manera, comprender la forma cómo se desarrollan en el caso peruano. *** El presente documento es posible gracias al generoso apoyo del Grupo de Trabajo Orden, Justicia y Conflictos del Departamento de Ciencias Sociales de la Pontificia Universidad Católica del Perú. Agradezco profundamente la confianza de Martiza Paredes y Narda Henríquez, así como la conspicua paciencia de Lorena de la 7 Puente y Alejandra Cueto. Las reflexiones que componen este artículo incluyen ideas que he desarrollado gracias a proyectos de investigación que fueron posibles con el apoyo del Instituto de Estudios Peruanos (IEP), el Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES) y la Asociación Civil Politai. Agradezco los generosos comentarios de Maritza Paredes, Narda Henríquez, Julio Cotler, Álvaro Gálvez, Aníbal Pérez-Liñán y Mauricio Zavaleta en diferentes momentos del proyecto. Algunas ideas preliminares fueron presentadas en el XXXIII Congreso Anual de la Asociación de Estudios Latinoamericanos (LASA) en San Juan de Puerto Rico y en el VIII Congreso Latinoamericano de Ciencia Política, organizado por la Asociación Latinoamericana de Ciencia Política (ALACIP) y la Pontificia Universidad Católica del Perú en Lima; dichas presentaciones también ayudaron a mejorar las ideas de este documento. Los errores persistentes son de mi entera responsabilidad. 8 2. UNA HISTORIA EN TRES ACTOS 2.1 Primer acto: aprobación de la ley y nuevo contexto político Como hemos señalado, el “Baguazo”, ocurrido el 5 de junio de 2009, escribió uno de los episodios más fatídicos de la historia peruana reciente. Un año antes, el gobierno aprista había emitido un paquete de decretos legislativos en el marco del Tratado de Libre Comercio (TLC) firmado con los Estados Unidos. Esta serie de decretos -denominados como “La Ley de la Selva”- originó una ola de movilizaciones encabezadas por las organizaciones indígenas y el desarrollo de un “Paro Amazónico” con el objetivo de presionar al gobierno por la derogación de dicha normativa (Remy 2010, 279). El proceso de derogación, sin embargo, fue esquivo, en un Congreso conducido por una mayoría oficialista y la posición del Ejecutivo se mantuvo (ver Brito 2012). La negativa del gobierno, enmarcada por una política de intolerancia respecto a la movilización y protesta social representada en la colección de artículos denominados “El perro del hortelano” de autoría del propio presidente Alan García,4 generó la radicalización de la protesta y el enfrentamiento entre los efectivos policiales y los grupos indígenas movilizados. El saldo fue terrible no sólo en términos de pérdidas humanas (tanto entre los protestantes indígenas como entre los agentes policiales), sino también por la evidencia explícita del discurso y la práctica excluyente del propio Estado peruano frente a los ciudadanos indígenas respecto del desarrollo de políticas nacionales en su propio territorio (ver Tanaka 2010 y Meléndez 2013). El impacto político de este lamentable suceso fue inmediato y se hizo tangible con la renuncia del gabinete ministerial. Como señala Anahí Durand (2010), pocas semanas después, el Congreso de la República manifestaba su compromiso de legislar sobre el Convenio 169 y darle forma a la Ley de Derecho a la Consulta Previa; mientras que el Poder Ejecutivo promovió la creación del Grupo Nacional 4 La colección fue publicada en el diario de circulación nacional “El Comercio” y se extendió hasta cinco entregas entre octubre de 2007 y noviembre de 2008. El argumento central presentaba la necesidad de la inversión privada y el desarrollo de la industria extractiva para el país, así como denunciaba la presencia de grupos radicales y “enemigos de la inversión” (organizaciones sociales, pueblos indígenas, activistas de organismos no gubernamentales, etc.) que, como el perro del hortelano de la fábula clásica, se comportaban de tal forma que no dejaban espacio para el aprovechamiento de dichos recursos y, por lo tanto, actuaban en contra de los intereses de la nación. Para un análisis a profundidad del discurso del presidente Garcia ver: García Llorens (2010) y Drinot (2014). 9