.} MADAZNA Va.m - 460sro /rq% .le .}' W 'P; Francisco lglésias q B Como Renascem as Democracias -- B. Z.amoun/er/ 4. Rouquié e Constituinte e Democracia no Brasil Hoje -- O/versos Autores CONSTITUINTES E e Os Democratas Autoritários -- ./oão .4/m/ho B Municipalização dos Serviços de Saúde -- Suei fiando/# CONSTITUIÇOES BRASILEIRAS Da:pari e Para Entender o Plano Nacional de Reforma Agrária -- rosé Graziano da Silvo I' edição 1985 e Era Uma Vez Uma Constituinte -- Joáb 4/m/'no 2a edição Colação Primeiros Passos B O que é Constituinte --/14arZZlGâa re/a e O que é Parlamentarismo- - /?uóen Ke/nerf e O que é Participação Política -- Oa/mo de 4óreu Z)a/7a/z e O que é Poder Legislativo -- /Ve/son Sa/dança 8 O que é Política -- \&o/fgangZ .eo/Usar Colação Tudo é História e O Governo Goulart e o Golpe de 64 -- Ca/o /V. To/edo . O Governo Jânio Quadros --/b#arü U/cfor7b Benev/des e O Governo Juscelino Kubitschek -- /?/cardo/ Waranhâo Coleção Primeiros Vôos B Assembléia Constituinte -- A Legitimidade Recuperada Raymundo Faoro Ci)pyrlp#r © Francisco lglésias Responsável editorial: Lilia Moritz Schwarcz Cura.' Gilberto Miadaira Revisão: José W. S. Morais Lenilda Sobres ÍNDICE 4presenfação 7 Em defesa dos direitos do homem 9 Império: Constituinte de 23 e Constituição de 24 16 República: Constituinte de 90 e Constituição de 9] 27 Constituinte de 33 e Constituição de 34 38 Constituição de 37 51 Constituinte e Constituição de 46 60 72 Constituições de 67 e 69 87 Avaliação e prometo Indicações para leitura 102 Editora Brasilionse S.A R. General Jardim. 160 01223- - São Paulo -- SP Fine (011 ) 231- 1422 APRESENTAÇÃO Encerrado o regime militar, cumpre repor a na- ção no rumo que é o seu e melhor a exprime. Como é comum quando a lei não é respeitada, a administra- ção viu-se possuída de furor legiferante, multipli- cando-se as determinações para resultado imediato. Daí a série interminável de leis, muitas destituídas de qualquer base, arbitrárias e até incoerentes. Chegou- se mesmo a fazer uma Constituição, ditada pelo go- verno a um Congresso submisso e de triste memória, logo seguida de emenda que é outra peça e mais emendas, em um aranzel de equívocos e maus intui- tos. Repor o país no campo do direito é imposição atual, quando se pretendeu ma outra fase na Histó- ria, jâ chamada a Nova República. Para que o poder obtenhaa legitimidadep er- dida ao longo de vinte e um anos, urge a votação de lei básica que exprima o Brasil, às vésperas do pri- meiro centenário da República, do segundo centená- rio da Revolução Francesa e do terceiro milénio da 8 Francisco lglésias l era cristã. O principal empenho do momento é a elei- ção de uma Constituinte, que traduza em todas as peculiaridades a nação e a época presente, de vertigi- noso ritmo de mudança aqui e no mundo. Nesse de- bate devem empenhar-se todos os grupos da socie- dade, sem distinção. A convocação é geral. O texto que ora se apresenta é mais um elemento para o debate. Professor de História, pretendo uma EM DEFESA DOS DIREITOS perspectiva das Constituintes e Constituições do país . Por ela pode-set er o entendimentod a trajetória de DO HOMEM 1822 a 1985. Quando se pensa em nova Constituinte, a ser convocada para o próximo ano, a fim de elabo- rar textoc ondizentec om a nação e a época, é inte- ressante ver como se tem colocado a questão ao longo Se sempre houve preocupação com os direitos dos anos. A abordagem é eminentemente a do estu- humanos, ela é fortalecida na Idade Moderna, sobre- dioso de História, não do jurista. Dessa experiência tudo a contar do século XVII. Hâ um pensamento de 162 anos talvez se possa extrair alguma coisa para político na Antiguidade e na Idade Média: naquela o presente. hâ importantes pensadores, escrevendos obre as ex- periências de organização ou formas ideais da ordem política. Para lembrar só as civilizações clássicas, as- sinarem-se as obras de Platão e Aristóteles. O mundo romano dá exemplos de vida administrativa, com uma contribuição fundamental para estruturar o Di- reito. As duas civilizaçõesc lássicasv ão informar e r inspirar a reflexãoe a prática política até os dias atuais. No esforço de humanismo e laicização, mais vivo a contar do século XVI, o homem passa a inte- ressam-sed e modo absorventep or suas coisas, como se vê nas análisesp olíticasd e um Maquiavel,u m Hobbes, um Locke. t Francisco lgtésias Constituintes e Constituições Brasileiras 11 10 Montesquieu, logo depois por Rousseau e outros. A A Inglaterra sobretudo dá contribuições defini- revolução de 1789 é feita em grande parte pela pre- tivas, como o pessimismo de Hobbes e a crença libe- gação de seus princípios. A Declaração dos Direitos ral: é a transposição do otimismo de Leibnitz relati- do Homem e do Cidadão, votada pela Assembleia vamente à harmonia das esferas, fixada pela Astro- Nacional Constituinte em 26 de agosto de 1789, con- nomia, ciência de ponta de então, que se procura en- cisa e incisivamente, fha ''a liberdade, a proprie- contrar também no relacionamento entre os homens, dade, a segurançae a resistência à opressão". Ela tal como nos corpos celestes. Locke pretende fixar constará da primeira Constituição francesa, de 1791. uma filosofia liberal. Não podia deixar de ser a Ingla- O poder passa à burguesia: já detentora de vantagens terra o berço desse modo de ver: já no século Xlll, económicas,t em agora a direção política. A preten- em 1215, em pleno feudalismo, a Magna Carta é im são de ampliar essesp rivilégios às massas não é aten- posta ao réi, na primeira sustentação de direitos. E dida: não chegara ainda a vez do proletariado, força um pacto entre João Sem Terra e seus vinte e cinco então nascente. Impõe-se a filosofia política liberal, barões. O documento fixa princípios gerais, de modo como a economia liberal. a poder subsistir. Consagra-sea legitimidaded a re- Anterior ao movimento francês, verificara-se a sistência ao arbítrio. Depois, hâ outras declarações, revolução americana, realizando a independência das como a Pefífion ofRzg&ls, de 1628, com a proibição colónias inglesas na América do Norte, em 1776, com de impostos sem o voto do parlamento, defesa do in- a criação da República dos Estados Unidos. Se essas divíduoc ontra a prisão. Conquistar eforçada com o antigas colónias já tinham documentos afimiadores ,IZabeas-Carpas .4cf, de 1679. O .BI// o/ Rz'gáfs, de de direitos, a nova unidade faz a sua Constituição em 1689, é avanço mais considerável, configurando a fi- 1787. Enquanto a vida política é assim alterada, con- sionomia da Inglaterra liberal. sagrava-se também o racionalismojurídico, cujo mar- Locke traduz aspirações da burguesia em as- co é o pequeno livro Z)os de/iras e das pe/zas, de Ce- censão, classe que conquistara vantagens económicas sare Beccaria, de 1764. e pretende também posições políticas. E a época do Tem-se aí, nessas doutrinações ou experiências, capital comercial. A revolução inglesa de 1689 -- co- o principal do século XVIII. Um dos elementos defi- nhecida como revolução gloriosa -- consagra a vitó- nitivos resultantes é a ideia de constitucionalização ria das idéias de Locke, seu ideólogo, realçando a dos Estados. Da Fiança prolonga-se a outros países proeminência do Parlamento na vida nacional. do continente e ao coitjunto de nações surgidas no E no pensamentod e teóricos e nas praticas da mundo americano, com a emancipação das colónias Inglaterra que vão buscar inspiração os pensadores espanholas e portuguesas. A Constituição consagra o políticos da França no século XVlll, a começar por 12 Francisco lgtésias Constituintes e Constituições Brasileiras 13 ideal de liberdade, confundindo-se uma e outro. cionalizando-as e afirmando a classe mais dinâmica Configuram-se dois tipos de Constituição: as his- de então -- a burguesia. Esta realiza uma conquista, tóricas, como a inglesa e a norte-americana, fixadora ampliando o número de participantes da vida pú- de normas para problemas concretos, e, assim, com blica, antes restrita à nobreza, como consagra tam- larga flexibilidade; outro tipo é o das teóricas, em bém o sistema representativo,q uando havia o abso- consonância com o modelo francês de varias Consti- lutismo dos reis, revestidosa té de supostosd ireitos tuições, como a de 1791, outras do período mvolucio- divinos. A democracia esta em marcha, com reivin- nârio, ou a de 1814,j á sob o signo restaurador. Tra- dicações crescentes e algumas vitórias. O quadro so- tam de normas fundadas na razão, frutos menos da cial e político torna-se complexo, sobretudo devido a experiência ou situações reais que de princípios mui- outra classe que surge, cresce e impõe-se, com a ur- to gerais e abstratos. Prendem-se mais à razão que à banização e a tecnologia do industrialismo. Jâ não é analise de problemas objetivos. mais a ordem do capital comercial, mas a do capital As jovens Repúblicas e a monarquia da América inêiustriale financeiro. Acorram-se as lutas de clas- Latina seguem a segunda orientação, responsável pe- ses, fortalece-se um pensamento além do liberalismo las mudanças tão freqüentes em suas leis básicas. A político e económico,c om a estruturaçãoe a cam: instabilidade comum no continente explica a multi- panha do socialismo. Realidade do século XIX, será plicidade de Constituições. O desrespeito à lei, bas- aguçada depois, com outra sociedadee novo ideário tante frequente nos novos países, é uma das causas político. de sua legislação ampla. Estes são bem mais complexose configuram A fase insegura das metrópoles ibéricas tem de uma revolução que exige cuidado, lucidez e coragem repercutir na América. A aventura de Napoleão afeta para ser devidamentee ntendida, assimiladae aten- a península, com a ocupação do trono espanhol por dida em seus reclamos. Os historiadoress abem e um francês e a tentativa de subjugar Portugal. A co- mostram que o ritmo do processo evolutivo é indo- roa portuguesa abandona o país, instalando-se, de lente: das civilizações mais recuadas, jâ objeto de co- 1808a 1821, em terras do Brasil. Aqui, como em nhecimento, até o século XVlll, o ritmo é lento. Ain- outras áreas americanas, movimentosa proveitam as da considerando os povos de realce na Antiguidade, dificuldades da Metrópole para realizar a indepen- do Oriente ou do Ocidente, das civilizaçõesc lássicas dência, como se dá de 1810 a 38, em episódios sobe- ou do judaísmo e cristianismo, passando pelos anos jamente conhecidos. medievais até os anos dos quinhentos, com as gran- Interessa-nos a trajetória do Brasil. O conceito des descobertase a expansão do comércio, renasci- vigente de democracia organiza as nações, constitu- mento artístico, reforma religiosa e crescente laiciza- 14 Francisco lglésias Constituintes e Constituições Brasileiras 15 As Constituições custam a ser alteradas: apesar ção, só no século XVlll o ritmo começaa ser alte- rado, com impulso cada vez mais vertiginoso.E ste da profunda mudança social, pouco é consignado decorre das novas formas do universo de produção e nesses documentos. Mesmo no século atual, depois de movimentos socialistas vigorosos, muitos textos trabalho, timidamente anunciado com a energia do não retratam a nova ordem social, política e econó- vapor, matriz da tecnologiad o industrialismo.[ )as formas antigas ao vapor passam-se milénios, com mica. Continuam exprimindo direitos individuais, aprimoramento tecnológicoe social vagaroso. Logo o sem melhor entendimento da sociedade. Chega-se jâ ritmo se altera: em poucos decénios chega-se à eletri- à internacionalização dos direitos do homem. Fala-se cidade, a outros elementose nergéticos, até as formas na declaração dos direitos internacionais do homem. atuais da força nuclear, da diversidade da organiza- Em 1941, Roosevelt falou das quatro liberdades fun- ção social ou política, da criatividade intelectual, damentais -- liberdade de expressão, exercício reli- científica e artística. gioso, isenção das necessidades materiais e do temor. O certo é que o pensamento social não tem cor- Outros documentos os consignam, como se dará, de respondido ao processo, com o mesmo calor. Veja-se forma superior, na Declaração dos Direitos do Ho- o ordenamentoju rídico da sociedade,d efasadoe m mem das Nações Unidas, de 9 de dezembro de 1948. relação ao processo científico ou à mudança cultural Se jâ se pensa no assunto, de certo ainda se está longe ou às formas de comportamento. A resistência à mu- do ideal a ser atingido, como se vê nas guerras que dança é bem mais sensível aqui que em outros cam- continuam, na prisão, na perseguição, na tortura, na pos. Os códigosd o Direito, com as leis e constitui- morte, na fome, no desemprego, com a transgressão dos mais elementares direitos. Se é reconhecida a ções, têm certo distanciamento da revolução social, mais complexa pela população crescente, pelo predo- autodeterminação dos Estados, há dúvidas quanto mínio do urbano sobre o rural, maior nível de cons- ao que sejam seus negócios internos e externos, como ciência e sentido reivindicante, em desajuste do que é se viu com a Liga das Nações, após ]919, ou com a e do que deve ser. O Direito é mais ideal que real, pen- Organização das Nações Unidas, após 1945. Nesse debate de cientistas políticos, o estudioso sando mais no que deve ser que no que é -- daí seu ca- de História tem de ser ouvido. Se é exatamente sua râter conservador e até reacionârio. Em uma ordem profundamente alterada, perpetua-se ordenamento matéria que pretende captar as diferentes temporali- antigo, feito em função de realidade mais simples e dades, ele tem depoimentoa dar, como o dos juris- muito menos dinâmica. Um dos grandes desafios de tas, sociólogose mais cientistas, associações, sindica- nossot empo, nestef im de século, é ajustar os vários tos, partidos, representantes de todos os segmentos planos, para não serem tão nítidos os desencontros. da sociedade. ' ;' : . 17 Constituintes e Constituiçõw Brasileiras poleão na península, leva à Constituição de Cadiz, de 1812. Revogada em 1814, pelo absolutismo de volta, é restabelecida em 1820 por novo movimento liberal. O fato influirâ em Portugal, com o episódio revolucionário do Porto, ao qual Lisboa também ade- re. As Cortes reúnem-see m janeiro de 1821, com al- guns representantes brasileiros(vâdos eleitos não quiseram comparecer, porjustas suspeitas), logo for- çados a abandonar o país, uma vez que o movimento IMPÉRIO: CONSTITUINTE DE 23 era mais recolonizador do Brasil que constituciona- E CONSTITUIÇÃO DE 24 lista. Não interessam agora as vicissitudes da política portuguesa. Sua Constituição só ficou pronta em 22 de setembro de 1822, quando o Brasil já se emanci- para. Lembre-sea penas que D. Jogo VI, ainda aqui, aprovou previamente a Constituição que se votava A independência é o coroamento da luta contra em Lisboa. a dominação portuguesa, que vem desde os primeiros Criada a nação, impunha-seo rganiza-la.U ma tempos da colónia. Nela se consumiram milhares de das preocupaçoesd e D. Pedro 1, ainda regente, foi índios e negros, brasileiros ou mesmo portugueses, convocar em junho de 22 uma Constituinte. O povo que aqui se identificavam com a terra que os acolhia. precisava ter lei básica, como as nações civilizadas. Do século XVI ao início do XIX verificaram-se deze- Elegeram-se 100 representantes: Minas tinha a maior nas de protestos, alguns armados, com boa articula- bancada, com 20 deputados; Balia e Pemambuco, ção, com suas vítimas e mártires. Eles prepararam a 13; São Paulo, 9; Cearâ e Rio de Janeiro, 8; Alagoas independência, marcando-a com o sangue nativo. A e Paraíba, 5; Maranhão, 4; Para e Rio Grande do vinda da Corte em 1808 altera o relacionatnento me- Sul, 3; Golas e Cisplatha, 2; Piauí, Rio Grande do trópole-colónia, com o desfecho natural na indepen- Norte, Espírito Santo, Mato Grosso e Santa Cata- dência em setembro de 1822. rina, 1. Entre eles, reconheciam-se 26 bacharéis e 22 O ideal constitucionalista era presente na Eu- magistrados, 19 padres e 7 militares, alguns funcio- ropa e no mundo americano no começo do. século nários públicos, médicos e outros vagamente desig- XIX, por influência da revolução americana de 1776 nados de proprietários. e da revolução francesa de 1789. O processo político A Constituinte eleita começa os seus trabalhos espanhol, tumultuado com as interferências de Na- 18 Francisco lglésias Constituintes e Constituições Brasileiras 19 no dia 3 de maio de 1823. D. Pedro l faz a primeira dem seguidamente expressão, enquanto os exaltados fala do trono, condena o colonialismo português. ou nativistas assistem ao seu aumento, ajudados pe- É pouco feliz ao afirmar que ''com minha espada, los erros de D. Pedro 1, começados com a intempes- defenderia a pátria, a nação e a Constituição, se fosse tiva dissolução da Assembléia ainda em 23, em no- digna do Brasil e de mim''. Era uma Assembleia na vembro, com poucos meses de funcionamento e sem maior parte geme xperiência política. Nela figuravam chegar a seu objetivo -- a Constituição. pessoas de diversas condições, identificadas no pro- A Constituinte teve õs trabalhos comprometidos pósito de construir uma nação. Exprimiam a elite, com as lutas entre os parlamentares e o imperador, unida à grande propriedade, trabalhada pelo escravo sobretudo depois que os Andradas romperam com e com o mentidod a lavoura exportadora. Antes ligada ele e passam a fazer-lhe obstinada luta. Formara-se à Coroa portuguesa, liga-se agora à economia britâ- comissão que logo encaminha prajeto para o docu- nica, em fase de expansão que Ihe dará quase o mo- mento: o principal redator fora Antânio Carlos, já nopólio da época. experimentado politicamente, de presença marcante No começo parlamentar, em 23, o Brasil tinha na revolução de 1817 e ex-deputado às Cortes de Lis- mais de 4 milhões de habitantes. Pouco menos de um boa. Capacitava-se, pois, para a tarefa a ser reali- terço era constituído de escravos. O Estado já tem zada. Submetidaa o plenário, a proposta mal come- fisionomia não distante da que se firmara depois. çou a ser discutida. Excessivamentel onga, com 272 Conta com 19 unidades político-administrativas, com artigos, só foi a debate até o artigo 24, quando os 225 núcleos urbanos em 1822 -- 213 vilas e 12 cida- desencontros levaram D. Pedro a dissolver a Assem- des. Os limites do território estavam fixados. O em- bleia. Começou mal a história do Legislativo, como penho português era eminentementef iscal, pouco co- se ve gitando do resto, em acanhada visão. O administra- Ao decretar a medida, D. Pedro prometeu ao dor agora tem de fazer bem mais -- deve construir povo uma Constituição duplicadamente liberal. Para uma nação, com o estímulo do processo produtivo, a tanto, nomeou Conselho com seis ministros e quatro representação do povo no governo, a justiça, a edu- personalidades políticas. Entre elas, o baiano rosé cação, a saúde. Joaquim Carneiro de Campos, futuro marquês de Ê difícil a articulação política. Havia o elemento Caravelas. D. Pedro tinha leiturasj urídicas, era co- reacionário, regenerador ou português; os exaltados nhecedor de pensadores da corrente conservadora ou ou nativistas; os moderados. Estes constituíam o restauradora, como Gaetano Filangieri e Benjamin maior número e tinham mais consistência, unidos ao Constant, constitucionalistasb astante cultivados no regente e depois ao imperador. Os regeneradores per- Brasil.