CONFLITO AMBIENTAL E NEGOCIAÇÃO PARA UMA POLÍTICA LOCAL DE MEIO AMBIENTE Celso Simões Bredariol TESE SUBMETIDA AO CORPO DOCENTE DA COORDENAÇÃO DOS PROGRAMAS DE PÓS-GRADUAÇÃO DE ENGENHARIA DA UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO COMO PARTE DOS REQUISITOS NECESSÁRIOS PARA A OBTENÇÃO DO GRAU DE DOUTOR EM PLANEJAMENTO Aprovada pôr: _____________________________________ Prof. Alessandra Magrini, Dsc. _____________________________________ Prof. Luís Fernando Legey Dsc. _____________________________________ Prof. Emílio Lebre La Rovere Dsc. _____________________________________ Prof. Henri Acselrad Dsc. _____________________________________ Prof. Liszt Benjamim Vieira Dsc. RIO DE JANEIRO, RJ - BRASIL. DEZEMBRO DE 2001 BREDARIOL, CELSO SIMÕES Conflito Ambiental e Negociação, Para Uma Política Local de Meio Ambiente [ Rio de Janeiro] 2001 X, 244 p.,29,7 cm (COPPE/UFRJ, Ph.D., Programa de Planejamento Energético, (2001) Tese - Universidade Federal do Rio de Janeiro COPPE 1. Conflito Ambiental I.COPPE/UFRJ II. Título (série) ii A Maria Inês iii Resumo da Tese apresentada à COPPE/UFRJ como parte dos requisitos necessários para a obtenção do grau de Doutor em Ciências (D.Sc.) CONFLITO AMBIENTAL E NEGOCIAÇÃO PARA UMA POLÍTICA LOCAL DE MEIO AMBIENTE Celso Simões Bredariol Dezembro/ 2001 Orientadora: Alessandra Magrini Programa de Planejamento Energético Esse trabalho discute a Política Ambiental Brasileira, caracterizando sua crise atual e tendências de transformação, dentre as quais se inclui o processo de municipalização onde conflitos ambientais desempenham papel de destaque, na identificação das opções de política representativas dos interesses de diferentes atores sociais, conduzindo à definição de critérios de sustentabilidade do desenvolvimento urbano e à implantação de políticas locais de meio ambiente. Toma como exemplo a política de meio ambiente da cidade do Rio de Janeiro, descrevendo casos de conflitos ambientais e selecionando um deles para estudo de processos de negociação. Faz uma revisão de metodologias e experiências de negociação de conflitos ambientais, simulando a aplicação de Métodos de Estruturação de Problemas, em particular a Análise de Confrontos e a Abordagem de Escolha Estratégica, para a resolução do conflito ambiental selecionado. Conclui destacando a necessidade de promover novas aplicações de técnicas de resolução de conflitos ambientais urbanos para apoiar a implantação de políticas locais de meio ambiente. iv ENVIRONMENTAL CONFLICTS AND NEGOTIATION FOR A LOCAL ENVIRONMENTAL POLICY SUMMARY Starting from a reflection about the Brazilian environmental policy and theoretical references regarding environmental conflicts, this PhD research thesis presents conflicts occurring in different regions of the city of Rio de Janeiro which permit an analysis of the behaviours of different social actors. In order to elaborate a methodology for the negotiation of urban conflicts, the paper presents a survey done in the international literature about techniques for conflict negotiation and trials the use of these techniques in field studies. The study aims to assist the organisation of local environmental policy and support citizens, ngos and environmental movements to promote social action. It concludes with the need for the development of know-how and knowledge regarding participation in negotiation processes involving the State, Market and Organised Civil Society for the resolution of environmental conflicts and the conception for local, environmental and sustainable development policies Abstract of Thesis presented to COPPE/UFRJ as a partial fulfilment of the requirements for the degree of Doctor of Science (D.Sc.) Celso Simões Bredariol Advisor: Alessandra Magrini Energy Planning Program - PPE v ÍNDICE: Página CAPÍTULO I – INTRODUÇÃO 1 CAPÍTULO II - POLÍTICA AMBIENTAL BRASILEIRA: HISTÓRICO E CRISE 9 2.1 – UM ROTEIRO PARA ANÁLISE DE POLÍTICAS PÚBLICAS 9 2.2 - A EVOLUÇÃO DA POLÍTICA AMBIENTAL BRASILEIRA 16 2.3 - OS INSTRUMENTOS DA POLÍTICA AMBIENTAL 23 2.4 - OS NOVOS ATORES DA POLÍTICA AMBIENTAL 33 2.5 - AS OPÇÕES ATUAIS DE POLÍTICA AMBIENTAL 37 2.6 - A MUNICIPALIZAÇÃO DA POLÍTICA AMBIENTAL 40 2.7 - A POLÍTICA AMBIENTAL NA CIDADE DO RIO DE JANEIRO 44 CAPITULO III - CONFLITO AMBIENTAL E NEGOCIAÇÃO 51 3.1- CONFLITOS AMBIENTAIS NOS PAÍSES DESENVOLVIDOS 51 3.2- CONFLITOS AMBIENTAIS NOS PAÍSES EM DESENVOLVIMENTO 52 3.3 - A EXPERIÊNCIA INTERNACIONAL DE RESOLUÇÃO DE CONFLITOS AMBIENTAIS 53 3.4 - A EXPERIÊNCIA BRASILEIRA EM CONFLITOS AMBIENTAIS 58 3.5 - PRESSUPOSTOS DA NEGOCIAÇÃO DE CONFLITOS AMBIENTAIS 65 CAPÍTULO IV - AS METODOLOGIAS DE NEGOCIAÇÃO DE CONFLITOS 66 4.1 - OS MÉTODOS DA TEORIA DAS COMUNICAÇÕES DOS GRUPOS 66 4.1.1 - O Conflito como Objeto de Relações Públicas 68 4.1.2 - As Regulamentações Negociadas - Reg-Neg - 67 4.1.3 - A Resolução Alternativa de Disputas 70 4.1.4 - Os Métodos de Construção de Consenso 70 4.1.5 - Os Métodos de Planejamento Pela Construção de Consensos 72 4.1.6 - Um Software para a Negociação de Conflitos Urbanos 74 4.1.7- O Métodos das Comunicações dos Grupos e da Análise de Decisões 74 4.2 - OS MÉTODOS DE ESTRUTURAÇÃO DE PROBLEMAS 75 4.2.1 - O Uso de Modelos Dinâmicos 77 vi 4.2.2 - O Conflito na Teoria dos Jogos 80 4.2.3 - O Hypergame 83 4.2.4 - O Metagame 84 4.2.5 - A Teoria do Drama e a Análise de Confrontos 86 4.2.6 - A Abordagem da Escolha Estratégica - SCA 92 CAPÍTULO V - CONFLITOS AMBIENTAIS NA CIDADE DO RIO DE JANEIRO 106 5.1 - A CONTEXTUALIZAÇÃO E A DESCRIÇÃO DE CONFLITOS 106 5.2 - O CASO DA LINHA AMARELA 111 5.2.1 - Caracterização Ambiental das Regiões Atingidas 111 5.2.2 - Tensões entre Mercado e Sociedade nas Regiões da Linha Amarela 114 5.2.3 - O Conflito da Linha Amarela 118 5.3 - O CASO DO JOCKEY CENTER 122 5.3.1 - O Ambiente na Bacia da Lagoa Rodrigo de Freitas 122 5.3.2 - Tensões entre Mercado e Sociedade na Lagoa R. Freitas 123 5.3.3 - O Conflito do Jóckey Center 125 5.4 - O CASO JOÁ 1025 129 5.4.1 - O Ambiente no bairro de São Conrado 129 5.4.2- Tensões entre Mercado e Sociedade em S. Conrado 130 5.4.3 - O Conflito Joá 1025 132 5.5 - O CASO CABUÇÚ PIRAQUÊ 135 5.5.1 - Meio Ambiente no Trecho Carioca da Bacia da Baía de Sepetiba 135 5.5.2 - Tensões entre Mercado e Sociedade na Bacia da Baía de Sepetiba 140 5.5.3 - O Conflito Cabuçú Piraquê 144 5.6 - NEGOCIAÇÕES, RELAÇÕES DE PODER E A DINÂMICA DOS CONFLITOS. 150 5.6.1 - Quando o Empreendedor Negocia 151 5.6.2 - Quando a Sociedade Negocia 154 5.6.3 - Quando o Governo Negocia 161 5.6.4 - As Relações de Poder e a Dinâmica do Conflito 163 vii CAPÍTULO VI - SIMULANDO A RESOLUÇÃO DE CONFLITOS 171 6.1 - A SELEÇÃO DO CONFLITO 171 6.2 - A ESCOLHA DE TÉCNICAS PARA ANÁLISE E SIMULAÇÃO 177 6.3 - A ANÁLISE DO CONFLITO CABUÇÚ PIRAQUÊ 181 6.3.1 - A Listagem de Atores: 182 6.3.2 - O Modelo de Relações de Poder 185 6.3.3 - As Estratégias dos Atores: 186 6.3.4 - Os Dilemas dos Atores: 190 6.4 - O ENSAIO DE APLICAÇÃO DO STRATEGIC CHOICE APPROACH À RESOLUÇÃO DO CONFLITO CABUÇÚ PIRAQUÊ 195 6.4.1 - Descrição do Projeto: 195 6.4.2 - O Formulário de Entrada de Assuntos 196 6.4.3 - As Áreas de Decisão 197 6.4.4 - As Áreas de Incerteza 208 6.4.4 - As Áreas de Comparação 215 6.4.5 - A Janela de Visão Geral 217 6.4.6 - Os Gráficos de Decisões e Foco 218 6.4.7 - A Análise de Compatibilidade 220 6.4.8 - A Avaliação de Alternativas de Decisão 221 6.4.9 - O Pacote de Compromisso 221 6.5 - CONCLUSÕES 224 VI - BIBLIOGRAFIA 230 viii LISTA DE QUADROS E FIGURAS Quadro 1 - Evolução da Política Ambiental Brasileira Quadro 2 - Exemplos de Instrumentos de Gestão Ambiental Quadro 3 - Principais Atores e Instituições da Política Ambiental Brasileira Quadro 4 - Procedimentos Para Uma Abordagem De Ganhos Mútuos Quadro 5 - Metodologia para a Construção de Consenso Quadro 6 - Classificação dos Processos Polêmicos na Secretaria Municipal de Meio Ambiente Quadro 7 - Evolução da Qualidade do Ar nas Regiões da Linha Amarela Quadro 8 - Crescimento da População da Cidade e nas Regiões da Linha Amarela Quadro 9 - Habitação Popular na Zona Oeste do Rio de Janeiro Quadro 10 - Cobertura pôr Serviços de Saneamento na Zona Oeste do Rio de Janeiro Quadro 11 - Cronologia do Conflito Cabuçú-Piraquê Quadro 12 - Quando o Empreendedor Negocia Quadro 13 - Lista de Atores, Estratégias e Preferências do Conflito Cabuçú – Piraquê Quadro 14 - Trechos do projeto de dragagem do Rio Piraquê Quadro 15 - Áreas de Decisão do Conflito Cabuçú Piraquê Quadro 16 - Áreas de Incerteza do Conflito Cabuçú Piraquê Quadro 17 - Áreas de Comparação do caso Cabuçú Piraquê, conforme o STRAD 2 Figura 1 – Esquema de relações em Política Pública Figura 2 - Roteiro para Análise de Políticas Públicas Figura 3 – Modelos de Relações de Poder Figura 4 - O Dilema do Prisioneiro Figura 5 – O Dilema do Jogo de Moedas Figura 6 – O Dilema do Covarde Figura 7 – O Dilema do Pacificador Figura 8- Fases da Análise de Confrontos Figura 9 – A Metáfora do Jogo de Cartas Figura 10 – O Dilema do Alcoólatra Figura 11 - Modos da Tomada de Decisões Figura 12 - O Gerenciamento de Incertezas Figura 13- O Relatório de Progresso ix Figura 14 - O Gráfico das Decisões Figura 15 - A Folha de Balanço Figura 16 - O Relatório de Compromissos Figura 17 – Modos do Planejamento STRAD Figura 18 – Formulário de Entrada de Assuntos STRAD Figura 19 – Janela de Visão Geral STRAD Figura 20 – Gráfico de Decisões STRAD Figura 21 – Gráfico de Foco STRAD Figura 22 – Janela de Compatibilidade STRAD Figura 23 – Janela de Esquemas de Ação STRAD Figura 24 – Janela de Balanço STRAD Figura 25 – Janela de Avaliação STRAD Figura 26 – Janela de Incertezas STRAD Figura 27 – Relatório de Progresso STRAD Figura 28 – Mapa Esquemático do Território da Cidade do Rio de Janeiro Figura 29 – Esquema de Coalizão de Atores em Conflito Ambiental Urbano Figura 30 – Modelo de Atores Múltiplos Adaptado ao Contexto Brasileiro Figura 31 - A Dinâmica do Conflito Ambiental Figura 32 –Blocos de Atores do Conflito Cabuçú Piraquê Figura 33 – Modelo de Relações de Poder no Conflito Cabuçú Piraquê Figura 34 - A Metáfora do Jogo de Cartas do Conflito Cabuçú Piraquê Figura 35 - O Dilema do Alcoólatra aplicado ao Cabuçú Piraquê Figura 36 - O Dilema do Covarde aplicado ao conflito Cabuçú Piraquê Figura 37 - O Dilema do Pacifista aplicado ao caso Cabuçú Piraquê Figura 38 - A Análise de Confrontos aplicada ao Cabuçu Piraquê Figura 39 - Formulário de Entrada de Assuntos aplicado ao caso Cabuçú Piraquê Figura 40 - Área de Decisão, Que Rios, conforme aplicação do STRAD 2 Figura 41 - Área de Incerteza, Votos? conforme aplicação do STRAD 2 Figura 42 - Área de Comparação Custos, conforme aplicação do STRAD 2 Figura 43 - Janela de Visão Geral do Conflito Cabuçú Piraquê Figura 44 - Gráfico de Decisões do Conflito Cabuçú Piraquê Figura 45 - Gráfico de Foco do Conflito Cabuçú Piraquê Figura 46 - Gráfico de Foco 2 do Conflito Cabuçú Piraquê Figura 47 - Análise de Compatibilidade entre alternativas de resolução do conflito x