CLÁUDIO EDUARDO REGIS DE FIGUEIREDO E SILVA ADMINISTRAÇÃO GERENCIAL E REFORMA ADMINISTRATIVA NO BRASIL FLORIANÓPOLIS, FEVEREIRO DE 2001 CLÁUDIO EDUARDO REGIS DE FIGUEIREDO E SILVA Dissertação apresentada ao Curso de pós-graduação em Direito da Universidade Federal de Santa Catarina, como requisito parcial para a obtenção do Grau de Mestre em Direito, sob a orientação do professor Doutor Volnei Ivo Carlin. FLORIANÓPOLIS, FEVEREIRO DE 2001 V Dedico este trabalho a minha esposa Luciana, companheira de todas as horas, e a nossa filha Julia, pelas longas horas de convívio que lhes foram furtadas. AGRADEÇO: A meus pais, Oscar e Clarmi, que me iniciaram na luta pela justiça social e de quem herdei, dele, a paixão pelo direito e dela, o amor pela sala de aula; A meu mestre e grande incentivador do primeiro ao último instante, Desembargador Volnei Ivo Carlin, sem o qual eu jamais teria tido coragem para enfrentar tamanho desafio; Aos colegas e amigos Francisco José Rodrigues de Oliveira Neto, Luiz Otávio Pimentel, Ney Alves de Arruda, Marcelo Dias Varella, Sérgio Peixoto Mendes, Ulisses Gabriel Martini e Mauro João Matté, pelas dicas, pelo valioso material que me franquearam, e pelas preciosas discussões que ajudaram a amadurecer este trabalho, acreditando no potencial deste trabalho desde muito antes do seu início. SUMÁRIO RESUMO...............................................................................................................................3 INTRODUÇÃO.....................................................................................................................3 CAPÍTULO 1.........................................................................................................................6 A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EM QUESTÃO..........................................................6 1.1 - Repensando o Direito Administrativo......................................................................6 1.2 - A Crise do Estado Social..........................................................................................16 1.3 - O Modelo Burocrático de Administração...............................................................28 CAPÍTULO n .....................................................................................................................38 A REFORMA ADMINISTRATIVA NO BRASIL.........................................................38 2.1 - O Modelo Gerencial de Administração..................................................................38 2.2 - O Plano Diretor da Reforma do Estado.................................................................49 2.3 - A Emenda Constitucional n° 19, de 4 de Junho de 1998.......................................56 2.3.1 - O Princípio da Eficiência......................................................................................61 CAPÍTULO III....................................................................................................................68 DESDOBRAMENTOS DA REFORMA ADMINISTRATIVA.....................................68 3.1.- A Nova Política de Pessoal.......................................................................................69 3.1.1 - A limitação das despesas com o funcionalismo público.....................................77 3.1.2 - Regime Jurídico e Estabilidade dos Servidores..................................................81 3.1.3 - A Questão do Direito Adquirido................................._______ ...........__....... 88 3.2 - O Programa Nacional de Desestatização e as Agências Executivas....................96 3.3 - O Programa Nacional de Publicização e as Organizações Sociais.....................116 3.3.1 - O Contrato de Gestão..........................................................................................121 CAPÍTULO IV..................................................................................................................129 O CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO.....................................................................129 CONSIDERAÇÕES FINAIS............................................................................................148 BIBLIOGRAFIA..............................................................................................................151 1 RESUMO O trabalho se desenvolve sobre dois núcleos centrais, mencionados no titulo: a administração gerencial e a reforma administrativa brasileira. A investigação parte de uma descrição sobre a atividade administrativa, desenvolvida dentro do modelo burocrático, com a constatação da necessidade de estabelecer novos conceitos, adequando a teoria à realidade. A partir daí, descreve o modelo gerencial de administração, já praticado largamente em outros países, apresentando ao longo do texto os vários institutos em que baseia sua prática. Passando para a realidade brasileira, apresenta o Plano Diretor da Reforma do Estado como documento inicial para a reforma administrativa que se iniciou nos anos 90, e cujos desdobramentos prosseguem até os dias atuais. Das principais modificações inseridas pela reforma administrativa, destacam-se a aprovação da Emenda Constitucional n. 19/98, com a inclusão do princípio da eficiência na administração pública; a nova política de pessoal, com a limitação dos gastos com o serviço público que culminou com a edição da Lei Complementar n. 101/2000 (Lei da Responsabilidade Fiscal), e com a regulamentação pela Lei n. 9.801/99 da exoneração de servidores por excesso de despesas; o programa nacional de desestatização criado pela Lei n. 8.031/90 e regulamentado pela Lei n. 9.401/97, que trouxe as agências executivas para a realidade nacional; e o programa nacional de publicização criado pela Lei n. 9.637/98, que insere duas novas figuras, as organizações sociais e os contratos de gestão, dirigidos às atividades não exclusivas do Estado. Salienta-se, ao final, a importância cada vez maior que assumem as diversas formas de controle da administração pelos cidadãos, com a necessidade de desenvolvimento dos institutos já existentes ao lado do desenvolvimento de novos órgãos de controle. 2 RÉSUMÉ Le travail se développe sur deux noyaux centraux, référés dans le titre: radministration gestionnaire et la reforme administrative brésilienne. L’investigation part d’une description de Factivité administrative développée à Fintérieur du modèle bureaucratique, avec la constatation du besoin d’établir de nouveaux concepts, en adaptant la théorie à la réalité. À partir de cela, le travail décrit le modèle d’administration gestionnaire, fort pratiqué dans d’autres pays, en présentant au long du texte les différents instituts sur lesquels il appuie sa pratique. En passant par la réalité brésilienne, il présente le Plan Directeur de la Réforme de FÉtat comme le document initial pour la reforme administrative qui a commencé dans les années 90, dont les dédoublements poursuivent jusqu’à nos jours. Parmi les principales modifications insérées par la reforme administrative, se dégagent: 1’approbation de FAmendement Constitutionnel n°. 19/98, avec Finclusion du principe de Fefficacité dans Fadministration publique; la nouvelle politique de personnel, avec une limitation des dépenses dans le service public qui a culminé dans 1’édition de la Loi Complémentaire n°. 101/2000 (Loi de la Responsabilité Fiscale), et dans la réglementation par la Loi n°. 9801/99 du licenciement de fonctionnaires en raison des dépenses excessives; le programme national de privatisation créé par la Loi n°. 8.031/90 et réglementé par la Loi n°. 9.401/97, qui a amené à la réalité nationale les agences exécutives; et le programme national de gestion créé par la Loi n°. 9.637/98, qui insère deux nouvelles figures, les organisations sociales et les contrats de gestion, dirigés aux activités non exclusives de FÉtat. A la fin, on remarque 1’importance chaque fois plus grande des différentes formes de controle de Fadministration par les citoyens, accompagnée du besoin de développement des instituts déjà en fonctionnement, en parallèle au développement de nouveaux organismes de controle.