Auditoria Financeira ao Instituto Politécnico de Lisboa (IPL) Ano económico de 2014 RELATÓRIO N.º 11/2018 2.ª SECÇÃO 1/146 ÍNDICE ÍNDICE DE QUADROS....................................................................................................................................................... 2 ÍNDICE DE GRÁFICOS ....................................................................................................................................................... 3 ÍNDICE DE MAPAS ............................................................................................................................................................ 3 RELAÇÃO DE SIGLAS E DE ABREVIATURAS ...................................................................................................................... 4 SUMÁRIO EXECUTIVO ...................................................................................................................................................... 7 RECOMENDAÇÕES ........................................................................................................................................................... 8 1. INTRODUÇÃO ....................................................................................................................................................... 10 1.1. NATUREZA, ÂMBITO E OBJETIVOS ....................................................................................................................... 10 1.2. METODOLOGIA E AMOSTRA ................................................................................................................................. 10 1.3. COLABORAÇÃO E CONDICIONANTES ................................................................................................................. 11 1.4. EXERCÍCIO DO CONTRADITÓRIO ......................................................................................................................... 12 2. CARATERIZAÇÃO DA ENTIDADE ........................................................................................................................... 12 2.1. ENQUADRAMENTO LEGAL E ORGANIZACIONAL ............................................................................................... 12 2.2. INDICADORES DE ATIVIDADE ............................................................................................................................... 15 2.3. EXECUÇÃO ORÇAMENTAL ..................................................................................................................................... 17 2.4. SITUAÇÃO ECONÓMICO-FINANCEIRA ................................................................................................................ 20 3. OBSERVAÇÕES DE AUDITORIA ............................................................................................................................ 22 3.1. SISTEMAS DE GESTÃO E DE CONTROLO: o sistema de controlo interno é regular .......................................... 22 3.2. DISPONIBILIDADES ............................................................................................................................................... 26 3.2.1. Contas e Circularização Bancárias: deficiências em correção ....................................................................... 26 3.2.2. Fundos de Maneio: insuficiente justificação das despesas ............................................................................ 27 3.3. IMOBILIZADO ......................................................................................................................................................... 28 3.3.1. Imobilizações Corpóreas: subavaliação e deficiências em correção ............................................................. 28 3.3.2. Cedência de Utilização de Espaços: não observância do princípio da onerosidade ...................................... 33 3.4. INVESTIMENTOS FINANCEIROS: falta de relevação contabilística e de acompanhamento ............................... 35 3.5. DÍVIDA ......................................................................................................................................................................36 3.5.1. Dívidas de Terceiros: em decréscimo e principalmente proveniente de propinas do ano em curso ............36 3.5.2. Dívidas a Terceiros: em diminuição ................................................................................................................ 38 3.6. RECEITA: a cobrança é, em geral, legal e regular ....................................................................................................39 3.6.1. Propinas: irregularidade dos acordos de pagamento......................................................................................39 3.6.2. Receita gerada através de Protocolos/Contratos: deficiente controlo e acompanhamento .......................... 43 3.6.3. Protocolos celebrados com Entidades da Comunidade IPL: faltas de justificação legal e insuficiências de controlo .......................................................................................................................................................................... 45 3.7. DESPESA ................................................................................................................................................................... 55 3.7.1. Despesas com Pessoal: violação do regime de dedicação exclusiva e acumulação irregular de cargos e funções 55 3.7.2. Aquisição de Bens e Serviços: algumas irregularidades procedimentais e deficiente cabimentação e compromisso ................................................................................................................................................................. 85 3.7.3. Protocolo com a Escola Superior de Enfermagem de Lisboa: deficiente acompanhamento e controlo ...... 89 3.8. DEMONSTRAÇÃO NUMÉRICA E JUÍZO SOBRE A CONTA: favorável com reservas .......................................... 90 4. VISTA AO MINISTÉRIO PÚBLICO ........................................................................................................................... 91 5. DECISÃO ............................................................................................................................................................... 92 6. ANEXOS ................................................................................................................................................................ 93 6.1. EMOLUMENTOS .....................................................................................................................................................93 6.2. COMPOSIÇÃO DO CONSELHO DE GESTÃO EM 2014 ........................................................................................93 6.3. SITUAÇÃO DAS CONTAS ANTERIORES ................................................................................................................93 6.4. ORGANIZAÇÃO DO PROCESSO............................................................................................................................ 94 6.5. FICHA TÉCNICA ...................................................................................................................................................... 94 6.6. MAPAS DE APOIO AO RELATÓRIO ........................................................................................................................ 95 6.7. CONTRADITÓRIO .................................................................................................................................................. 122 Relatório de Auditoria Financeira ao Instituto Politécnico de Lisboa (IPL) 2/146 ÍNDICE DE QUADROS Quadro 1 – Homologação dos estatutos das escolas .......................................................................................... 14 Quadro 2 – Recursos Humanos no IPL a 31/12/2014 .......................................................................................... 15 Quadro 3 – Oferta formativa em 2014/2015 ......................................................................................................... 15 Quadro 4 – Número de alunos inscritos e diplomados ...................................................................................... 16 Quadro 5 – Orçamento IPL 2014 – Receita .......................................................................................................... 17 Quadro 6 – Evolução e estrutura da receita cobrada (2012 - 2014) .................................................................... 18 Quadro 7 – Orçamento IPL 2014 - Despesa ......................................................................................................... 18 Quadro 8 - Evolução e estrutura da despesa executada (2012 – 2014) ............................................................... 19 Quadro 9 – Contas bancárias .............................................................................................................................. 26 Quadro 10 – Fundos de Maneio ........................................................................................................................... 27 Quadro 11 – Imobilizações corpóreas ..................................................................................................................28 Quadro 12 – Terrenos e recursos naturais ...........................................................................................................30 Quadro 13 – Edifícios e outras construções .........................................................................................................30 Quadro 14 – Edifícios do ISCAL e da ESTeSL ....................................................................................................... 31 Quadro 15 – Cedência de utilização de espaços .................................................................................................. 33 Quadro 16 – Investimentos financeiros ............................................................................................................... 35 Quadro 17 – Investimentos financeiros não relevados contabilisticamente ....................................................... 36 Quadro 18 – Dívidas de terceiros a 31/12/2014 .................................................................................................... 36 Quadro 19 – Antiguidade da dívida de terceiros .................................................................................................. 37 Quadro 20 – Dívidas a terceiros a 31/12/2014 ..................................................................................................... 38 Quadro 21 – Valores a receber de alunos a 31/12/2014 ...................................................................................... 42 Quadro 22 – Certidões de dívida remetidas à AT e montantes recuperados .................................................... 42 Quadro 23 – Cobrança da receita no âmbito de protocolos/contratos/acordos - 2014 .................................... 44 Quadro 24 – Protocolos com entidades associadas / relações institucionais .................................................. 46 Quadro 25 – Demonstrações financeiras das entidades .................................................................................... 46 Quadro 26 – IPL/POLITEC&ID: Overheads previstos no regulamento para gestão de projetos ...................... 53 Quadro 27 – Discriminação do valor faturado ..................................................................................................... 54 Quadro 28 – MBA organizado pelo CISCAL ......................................................................................................... 58 Quadro 29 – Docentes do ISCAL em regime de dedicação exclusiva que lecionaram no CISCAL .................... 59 Quadro 30 – Módulos de Cursos de preparação para exame de ingresso na OCC ........................................... 65 Quadro 31 – Docência em IES privada por docentes da ESTeSL em regime de dedicação exclusiva ............... 68 Quadro 32 – Docentes com dois empregos públicos .......................................................................................... 72 Quadro 33 – Docentes com vínculo ao IPL e a uma entidade privada ............................................................... 79 Quadro 34 – Aquisição de serviços de Vigilância e Segurança e Higiene e Limpeza ........................................ 86 Quadro 35 – Demonstração numérica - 2014 ...................................................................................................... 90 Relatório de Auditoria Financeira ao Instituto Politécnico de Lisboa (IPL) 3/146 ÍNDICE DE GRÁFICOS Gráfico 1 - Estrutura da receita por FF (2014) ...................................................................................................... 18 Gráfico 2 - Estrutura da despesa por FF (2014) ................................................................................................... 19 ÍNDICE DE MAPAS Mapa 1 – Amostra da Receita ............................................................................................................................... 95 Mapa 2 – Amostra da Despesa ............................................................................................................................ 96 Mapa 3 – Competências dos Órgãos do IPL ....................................................................................................... 97 Mapa 4 – Organograma do IPL ........................................................................................................................... 98 Mapa 5 – Despesa realizada por Unidade Orgânica do IPL (2014) .................................................................... 99 Mapa 6 – Balanço - Evolução e Estrutura (2012 – 2014) .................................................................................... 99 Mapa 7 – Demonstração de Resultados - Evolução e Estrutura (2012 – 2014) ............................................... 100 Mapa 8 – Demonstração de Resultados Operacionais (2014) ......................................................................... 100 Mapa 9 – Circularização a Devedores - Divergência de Saldos a 31/12/2014 ................................................... 101 Mapa 10 – Circularização a Credores - Divergência de Saldos a 31/12/2014 .................................................... 101 Mapa 11 – Montantes das certidões de dívida remetidas à AT ......................................................................... 102 Mapa 12 – Protocolos com entidades associadas / relações institucionais ..................................................... 103 Mapa 13 – Relação Nominal de Processos Individuais ...................................................................................... 112 Mapa 14 – Docentes do ISCAL em regime de dedicação exclusiva e a acumular com funções privadas remuneradas ......................................................................................................................................................... 113 Mapa 15 – Docentes da ESTeSL em regime de dedicação exclusiva e a acumular com funções privadas remuneradas ......................................................................................................................................................... 115 Mapa 16 – Docentes do ISCAL em regime de tempo integral e com outro emprego público remunerado .... 116 Mapa 17 – Docentes do ISCAL em regime de tempo integral e a acumular com funções privadas remuneradas .........................................................................................................................................................117 Mapa 18 – Contratação pública dos serviços de vigilância e segurança e de higiene e limpeza ..................... 119 Mapa 19 – ABS - Autorizações de Pagamento ................................................................................................... 121 Relatório de Auditoria Financeira ao Instituto Politécnico de Lisboa (IPL) 4/146 RELAÇÃO DE SIGLAS E DE ABREVIATURAS SIGLA DESIGNAÇÃO ABS Aquisição de Bens e Serviços ADCM Ajuste Direto por Critérios Materiais ADISPOR Associação dos Institutos Superiores Politécnicos APMP Associação para Promoção do Multimédia e da Sociedade Digital AQ Acordo Quadro ARIPESE Associação de Reflexão e Intervenção na Politica Educativa das ESE AT Autoridade Tributária e Aduaneira CCP Código dos Contratos Públicos CET Curso de Especialização Tecnológica CG Conselho de Gestão CGD Caixa Geral de Depósitos, S.A. CIBE Cadastro e Inventário dos Bens do Estado CISCAL Centro de Investigação Aplicada do ISCAL CLC Certificação Legal das Contas CPA Código do Procedimento Administrativo CPC Conselho de Prevenção da Corrupção CPPT Código de Procedimento e de Processo Tributário CRP Constituição da República Portuguesa CRUP Conselho de Reitores das Universidades Portuguesas CTFPTI Contratos de Trabalho em Funções Públicas por Tempo Indeterminado CTFPTRC Contratos de Trabalho em Funções Públicas a Termo Resolutivo Certo DAJ Departamento de Assessoria Jurídica DF Demonstrações Financeiras DGEEC Direção-Geral de Estatísticas da Educação e Ciência DGO Direção-Geral do Orçamento DGTF Direção-Geral do Tesouro e Finanças DL Decreto-Lei DR Diário da República Relatório de Auditoria Financeira ao Instituto Politécnico de Lisboa (IPL) 5/146 SIGLA DESIGNAÇÃO ECPDESP Estatuto da Carreira do Pessoal Docente do Ensino Superior Politécnico ECTS European Credit Transfer System – Sistema Europeu de Transferência de Créditos ESCS Escola Superior de Comunicação Social ESD Escola Superior de Dança de Lisboa ESE Escola Superior de Educação ESELx Escola Superior de Educação de Lisboa ESESFM Escola Superior de Enfermagem de São Francisco das Misericórdias ESML Escola Superior de Música de Lisboa ESTC Escola Superior de Teatro e Cinema de Lisboa ESTeSL Escola Superior de Tecnologia da Saúde de Lisboa ETI Equivalente a Tempo Integral FC Fundos Comunitários FF Fonte de financiamento GACI Gabinete de Auditoria e Controlo Interno IES Instituições de Ensino Superior INTOSAI International Organization of Supreme Audit Institutions INVENT Associação para a Competitividade e para a Inovação na Gestão IPL Instituto Politécnico de Lisboa IGCP Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública, E.P.E IGEC Inspeção-Geral da Educação e Ciência IGMCTES Inspeção-Geral do Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior ISCAL Instituto Superior de Contabilidade e Administração de Lisboa ISEL Instituto Superior de Engenharia de Lisboa LCPA Lei dos Compromissos e dos Pagamentos em Atraso LEO Lei de Enquadramento Orçamental LGT Lei Geral Tributária LOPTC Lei de Organização e Processo do Tribunal de Contas LTFP Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas LVCR Lei de Vínculos, Carreiras e Remunerações M€ Milhões de euros Relatório de Auditoria Financeira ao Instituto Politécnico de Lisboa (IPL) 6/146 SIGLA DESIGNAÇÃO m€ Milhares de euros Mais ESTeSLAssociação para o Desenvolvimento da ESTeSL MBA Master Business Administration MCTES Ministério da Ciência, Tecnologia e Ensino Superior MFC Mapa de Fluxos de Caixa OCC Ordem dos Contabilistas Certificados Orçamento do Estado OE Procuradoria Geral da República PGR Plano de Gestão de Riscos de Corrupção e Infrações Conexas PGRCIC Plano Oficial de Contabilidade Pública para o setor da Educação POCE Politec&ID Associação para o Desenvolvimento de Conhecimento e Inovação RAFE Regime de Administração Financeira do Estado RAIDES Registo de Alunos Inscritos e Diplomados do Ensino Superior RJIES Regime Jurídico das Instituições do Ensino Superior RP Receita Própria SCI Sistema de Controlo Interno SCT Sistema Científico e Tecnológico SIIE Sistema de Informação dos Imóveis do Estado SNC-AP Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas SIGES Sistema Integrado de Gestão do Ensino Superior SP Serviços da Presidência SROC Sociedade de Revisores Oficiais de Contas TdC Tribunal de Contas UO Unidade Orgânica Relatório de Auditoria Financeira ao Instituto Politécnico de Lisboa (IPL) 7/146 SUMÁRIO EXECUTIVO A auditoria realizada incidiu sobre o Instituto Politécnico de Lisboa (IPL), exercício de 2014. O orçamento e a situação financeira do IPL encontram-se em equilíbrio. Como em outras instituições de ensino superior e politécnico e não obstante a sua autonomia financeira por força da lei, a principal componente da receita do IPL é proveniente de transferências do Orçamento do Estado (perto de 70%), seguida pelo valor das propinas. De ano para ano, tem-se verificado no IPL um crescimento dos saldos da gerência anterior. As despesas com pessoal constituem 83% da despesa realizada. Embora em 2014 se tenha assistido a uma ligeira diminuição do número de recursos humanos, tal tendência inverteu-se em anos recentes, o que, aliado à reversão de abonos, origina um crescimento da despesa. O número de alunos inscritos, a internacionalização e a investigação e produção científica do IPL encontram-se em expansão. As evidências da auditoria revelaram um sistema de controlo interno regular, com pontos fortes e fracos. Destacam-se, como pontos fortes, a existência de código de conduta, manuais, regulamentos e normas/orientações avulsas comuns a todas as unidades orgânicas, a arrecadação diária da receita e o seu depósito, em regra, no próprio dia ou semanalmente e a realização de diligências no sentido da cobrança efetiva de receita própria. Salientam-se, como pontos fracos, a ausência de contabilidade analítica (apesar da existência de centros de custos), de informação sistematizada sobre os protocolos de colaboração/cooperação, acordos e/ou contratos de idêntica natureza, bem como de controlo e acompanhamento sobre a respetiva execução e receita devida e a existência de pedidos de acumulação de funções apresentados e autorizados extemporaneamente. Foram identificadas algumas deficiências e insuficiências de justificação na área das disponibilidades, designadamente quanto à utilização do fundo de maneio, e défices de controlo interno no âmbito dos investimentos financeiros, que o IPL reporta estarem em correção. As Dívidas de terceiros e a terceiros encontram-se em decréscimo. Na área do Imobilizado, a situação mais relevante resulta de o Imobilizado corpóreo estar subavaliado, por não terem sido contabilizados os edifícios onde funcionam o Instituto Superior de Contabilidade e Administração de Lisboa (ISCAL) e a Escola Superior de Tecnologia da Saúde de Lisboa (ESTeSL), cujo valor será superior a 12 M€. O património próprio do IPL e o património do domínio privado do Estado que lhe está afeto não se encontram regularizados. Não é aplicado o regime duodecimal no cálculo das amortizações. Verificou-se, ainda, que o IPL não observa devidamente o princípio da onerosidade na cedência da utilização de espaços. A cobrança de receita é, em geral, legal e regular. Não obstante a existência de algumas irregularidades nos acordos de pagamento, entre abril de 2016 e setembro de 2017, a receita de propinas recuperada com recurso a cobrança coerciva ascendeu a 1.234.473€. As deficiências identificadas reportam-se ao controlo e ao acompanhamento da receita gerada através de Relatório de Auditoria Financeira ao Instituto Politécnico de Lisboa (IPL) 8/146 protocolos/contratos, que o IPL reconhece, tendo, entretanto, até procedido à denúncia e revogação de alguns deles. No quadro das despesas, e em especial das despesas com pessoal, as situações mais relevantes identificadas foram algumas quebras do regime de dedicação exclusiva de docentes (que implicam a reposição da diferença de remunerações entre o regime de tempo integral e o regime de dedicação exclusiva), a acumulação de empregos públicos e situações de vinculação simultânea a tempo completo a várias entidades. No âmbito das aquisições de bens e serviços apuraram-se algumas irregularidades procedimentais e deficiente cabimentação e compromisso. Apurou-se ainda a falta de acompanhamento e controlo do protocolo do IPL com a Escola Superior de Enfermagem de Lisboa. Atenta, designadamente, a materialidade da subavaliação do imobilizado corpóreo, a auditoria conclui por um juízo favorável com reservas sobre a fiabilidade das demonstrações financeiras e sobre a legalidade e regularidade das receitas e despesas. RECOMENDAÇÕES Atentas as matérias tratadas e respetivas observações vertidas no presente relatório, recomenda-se ao Conselho de Gestão do IPL a adoção das seguintes medidas: 1. Garantir a elaboração anual de um relatório sobre a execução do Plano de Gestão de Riscos de Corrupção e Infrações Conexas (cfr. ponto 3.1); 2. Implementar procedimentos de controlo que visem suprir os pontos fracos identificados no sistema de controlo interno, designadamente a existência de movimentos por regularizar, com antiguidade superior a um ano (cfr. ponto 3.1); 3. Proceder a uma melhoria na definição de circuitos relativamente à etiquetagem de bens móveis, bem como à sua monitorização (cfr. ponto 3.3.1); 4. Promover a inventariação e contabilização do edifício onde funciona o ISCAL, nos termos do Sistema de Normalização Contabilística para as Administrações Públicas (SNC-AP) (cfr. ponto 3.3.1); 5. Concluir o processo de regularização do património imobiliário afeto ao IPL e que integra o domínio privado do Estado, bem como do seu património próprio, nos termos do regime extraordinário de regularização matricial e registral dos bens imóveis pertencentes ao domínio privado do Estado e de outras entidades públicas (cfr ponto 3.3.1); 6. Observar o princípio da onerosidade na cedência de utilização de espaços (cfr. ponto 3.3.2); 7. Implementar procedimentos de controlo interno que permitam acompanhar de forma rigorosa a atividade e as contas das entidades de direito privado em que participa e proceder aos respetivos registos contabilísticos (cfr. ponto 3.4); 8. Promover a efetiva cobrança dos montantes em dívida ao IPL (cfr. pontos 3.3.2 e 3.5.1); Relatório de Auditoria Financeira ao Instituto Politécnico de Lisboa (IPL) 9/146 9. Efetuar o acompanhamento da execução dos protocolos que geram receita para o IPL (cfr. ponto 3.6.2); 10. Proceder anualmente ao controlo do exercício de funções em regime de dedicação exclusiva, bem como à verificação do cumprimento dos requisitos legais para a acumulação de funções privadas (cfr. ponto 3.7.1); 11. Promover a reposição, por parte dos docentes, das importâncias efetivamente recebidas correspondentes à diferença entre o regime de tempo integral e o de dedicação exclusiva, decorrentes da quebra deste regime (cfr. ponto 3.7.1.1). 12. Diligenciar para que nas situações identificadas, que consubstanciam uma incompatibilidade absoluta, os docentes em regime de tempo integral optem por um dos empregos públicos que exercem em carreiras profissionais distintas (cfr. ponto 3.7.1.2); 13. Assegurar a otimização da distribuição do serviço docente nas situações de acumulação de funções públicas e privadas, por docentes em regime de tempo integral ou em regime de tempo parcial com mais de um contrato de trabalho a termo resolutivo certo, por forma a salvaguardar o interesse público e a observância dos princípios da economia, da eficiência e da eficácia (cfr. ponto 3.7.1.3); 14. Assegurar a observância do Código dos Contratos Públicos na formação e na execução dos contratos, designadamente os princípios vertidos no seu artigo 1.º-A (cfr. ponto 3.7.2). Relatório de Auditoria Financeira ao Instituto Politécnico de Lisboa (IPL)