Anteproyecto de la Ley Foral de las Policías de Navarra LEY FORAL /2017, DE LAS POLICÍAS DE NAVARRA EXPOSICIÓN DE MOTIVOS I La aprobación, hace casi dos años, de la Ley Foral 15/2015, de 10 de abril, por la que se reformó la Ley Foral 8/2007, de 23 de marzo, de las Policías de Navarra, supuso una modificación sustancial de determinados aspectos del régimen de las Policías de Navarra, manteniendo la estructura básica de la Ley Foral 8/2007, de 23 de marzo, y abordando materias tales como las jornadas y horarios de trabajo, las retribuciones y el régimen disciplinario del personal policial, la creación de Policías en Navarra o el ingreso y el ascenso en ellas. El tiempo transcurrido desde la aprobación de la Ley Foral 8/2007, de 23 de marzo, de las Policías de Navarra, junto a los problemas surgidos en la aplicación de las modificaciones incorporadas por la Ley Foral 15/2015, de 10 de abril, ha suscitado la necesidad de aprobar una nueva Ley Foral de las Policías de Navarra que, por una parte, organice una Policía más moderna y adaptada a las necesidades de nuestros tiempos y, por otra, sea reflejo de la sociedad en la que vivimos, sociedad que ha experimentado notables transformaciones durante los últimos años. Por lo que se refiere al modelo policial que se desea alcanzar en la Comunidad Foral de Navarra, la tan ansiada meta de lograr una Policía integral y de referencia requiere de una regulación lo suficientemente flexible como para garantizar la plena operatividad de las Policías de Navarra. Sólo así se podrá lograr el objetivo de asumir progresivamente más competencias, muchas de ellas con carácter exclusivo, sin que ello suponga una merma en la prestación del servicio policial a la ciudadanía de Navarra. Página 1 de 92 Anteproyecto de la Ley Foral de las Policías de Navarra Todo ello debe ser entendido sin perjuicio de la imprescindible colaboración, no sólo entre las distintas Policías de Navarra sino entre estas y las demás Fuerzas y Cuerpos de Seguridad presentes en nuestra Comunidad. Vivimos en un mundo sujeto a amenazas globales y a fenómenos de delincuencia que no conocen fronteras nacionales ni internacionales. Sólo mediante la estrecha colaboración de todas las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad se puede alcanzar el objetivo de garantizar la seguridad y la tranquilidad de la ciudadanía, cuya protección tienen encomendada las Policías de Navarra. Las Policías de Navarra, en definitiva, deben responder a un modelo policial moderno, abierto a la mejora permanente, que atienda a la proporcionalidad y adecuación de sus medios y actividad y evite cualquier tipo de disfunción con el resto de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad. La organización de las Policías de Navarra debe ser eficiente y sostenible, capaz de ofrecer a la sociedad Navarra un servicio de seguridad digno de ella. A nivel interno, resulta indispensable establecer un estatuto funcionarial para el personal policial que sea propio y diferenciado respecto del que ostenta el resto del personal funcionario. La peculiaridad de la función policial exige de unas condiciones laborales (jornadas, horarios, retribuciones, derechos y deberes) exclusivas de dicho personal policial. Igualmente, la organización de las Policías de Navarra no puede desarrollarse dando la espalda a la realidad social de nuestra Comunidad. Vivimos en una sociedad plural y bilingüe, y el modelo policial debe ir encaminado a la prestación del servicio en los dos idiomas oficiales de Navarra, garantizando así que la ciudadanía pueda ser atendida en el idioma oficial de su elección. Nuestras Policías tienen la obligación de situarse en la vanguardia de la protección y defensa de los Derechos Fundamentales de las personas, teniendo como auténtica referencia de su Página 2 de 92 Anteproyecto de la Ley Foral de las Policías de Navarra organización y funcionamiento las Recomendaciones del Consejo de Europa relativas al Código Europeo de Ética de la Policía. Por último, una Policía del siglo XXI no puede ignorar la denominada perspectiva de género. Es imprescindible adoptar medidas eficaces para garantizar el ejercicio efectivo por parte de mujeres y hombres de la labor policial, con igualdad de oportunidades y dando los pasos necesarios para que la presencia de la mujer sea cada vez más numerosa en las Policías de Navarra, no sólo en cuanto al porcentaje del número total de sus integrantes, sino también en los puestos de mando y responsabilidad. II Si bien la Ley Foral 15/2015, de 10 de abril, tenía una finalidad encomiable, su aplicación concreta ha resultado tremendamente problemática. Las dificultades que ha planteado esa aplicación podrían resumirse del siguiente modo: En materia de jornadas y horarios de trabajo, la modificación efectuada en el artículo 49 e) de la Ley Foral 8/2007, de 23 de marzo, tuvo como consecuencia el establecimiento de un régimen excesivamente rígido, cuando no directamente inamovible, para la modificación de los calendarios de trabajo, que en la práctica implicaba la imposibilidad de adaptar esos calendarios a las necesidades operativas del trabajo policial. No en vano, la finalidad de la Ley Foral 15/2015, de 10 de abril, era la de equiparar las condiciones de trabajo del personal policial, especialmente en materia de jornadas y horarios, al resto de personal funcionario de la Administración. Como se ha indicado, esa pretensión ha resultado totalmente inoperativa y ha generado serias dificultades en la organización de los servicios, con el perjuicio que ello puede ocasionar en la prestación efectiva del servicio policial de seguridad. Página 3 de 92 Anteproyecto de la Ley Foral de las Policías de Navarra Si algo ha quedado acreditado tras la modificación de la Ley Foral 8/2007, de 23 de marzo, por la Ley Foral 15/2015, de 10 de abril, es la dificultad de aplicar, en parte del ámbito policial, el sistema de jornadas y horarios del resto del personal funcionario. La labor policial es una labor completamente diferente a la del resto del personal funcionario. El régimen estatutario de los policías debe ser, pues, diferente al del resto del personal funcionario. La labor policial exige de inmediatez, flexibilidad, disponibilidad del personal, pues sólo así puede asegurarse la prestación de los servicios de seguridad pública que garanticen el bienestar y la tranquilidad de la ciudadanía. El régimen de jornadas y horarios del personal policial debe dar respuesta a esas necesidades, al tiempo que permita asegurar los derechos que corresponden a ese personal en tanto que personal funcionario. En definitiva, esta nueva Ley Foral de las Policías de Navarra se presenta como un proyecto ambicioso que, sin dejar de lado los derechos estatutarios que corresponden al personal policial en tanto que personal funcionario, diseña un marco jurídico totalmente nuevo y claramente diferenciado que permitirá, a buen seguro, organizar unas Policías de Navarra plenamente integradas en las exigencias de la sociedad de nuestro tiempo. En materia de retribuciones, la finalidad de la Ley Foral 15/2015, de 10 de abril, era la de llevar a cabo una redistribución del presupuesto total destinado al personal de la Policía Foral de Navarra, disminuyendo las diferencias salariales entre puestos de trabajo de un mismo empleo pero sin que ello supusiese un aumento de la masa salarial total. Para llevar a cabo tal previsión, se elaboró un ambicioso estudio de puestos de trabajo que permitiese valorar en su justa medida las peculiaridades de los distintos destinos existentes dentro de la Policía Foral: la dificultad, la dedicación, la responsabilidad y la preparación técnica. El hecho de no poder aumentar la masa salarial, unido al carácter excesivamente Página 4 de 92 Anteproyecto de la Ley Foral de las Policías de Navarra detallista o reglamentista de aquella Ley Foral, ha ocasionado que en la práctica pocos Policías Forales hayan visto mejorada su situación salarial y, lo que es más importante, que el porcentaje destinado al complemento de puesto de trabajo (complemento que verdaderamente retribuye las peculiaridades de cada puesto), haya quedado reducido a cifras en muchos casos insignificantes. La Ley Foral que aquí se propone remodela el sistema retributivo de las Policías de Navarra. Para empezar, en el nuevo texto legal se evita introducir cifras o porcentajes demasiado rígidos. La determinación de esas cuantías será llevada a cabo reglamentariamente, previa la oportuna negociación con las organizaciones sindicales. A lo sumo se establecen algunos márgenes o límites a la determinación de esas cuantías, pero sin caer en la rigidez de la Ley Foral 15/2015, de 10 de abril, que en materia de retribuciones prácticamente no dejaba lugar al desarrollo posterior. Del mismo modo, se ha intentado que las retribuciones complementarias se correspondan realmente con las peculiaridades y especialidades de cada puesto de trabajo y que se respete la debida proporcionalidad entre las retribuciones que corresponden a los distintos empleos. Por lo que se refiere a este último aspecto, se ha diseñado una novedosa escala retributiva que deberá ser tomada como referencia en el cálculo de las retribuciones complementarias. También se ha procurado evitar que un mismo concepto sea retribuido por diferentes vías. Se ha llevado a cabo, igualmente, una redefinición de los conceptos retributivos, limitándolos a aquellos que realmente reflejan las características de la actividad policial. Así, el denominado complemento específico, que se paga a todo el personal policial, se destinará a retribuir aquellas circunstancias verdaderamente inherentes a la función policial; el complemento de puesto de trabajo será el encargado de retribuir las peculiaridades propias de los distintos destinos existentes en las Policías de Navarra; el complemento de jefatura retribuirá aquellos puestos que Página 5 de 92 Anteproyecto de la Ley Foral de las Policías de Navarra corresponden a los mandos de unidad orgánica; el denominado complemento de especial disponibilidad (complemento de nueva creación en esta Ley Foral) estará asignado a aquellos empleos y puestos de trabajo que realmente exigen de una dedicación absoluta y una localización permanente; el complemento compensatorio por realización de funciones propias de un empleo superior retribuirá aquellas situaciones en las que, por ausencia o falta de personal durante un tiempo determinado, el personal deba realizar funciones propias de un empleo superior al que ostenta; y el complemento personal transitorio por situación administrativa de segunda actividad compensará el pase a esa situación administrativa en aquellos casos en que el desempeño profesional sea la causa de la disminución de las condiciones físicas o psíquicas del personal afectado por esta medida. En suma, el nuevo marco retributivo diseñado en esta Ley Foral pretende dignificar la actividad policial y fijar un sistema de salarios presidido por los principios de proporcionalidad y jerarquía. Mención especial merece la solución de un viejo problema existente en la Policía Foral de Navarra: el de las compensaciones horarias por trabajo en régimen de turnos. Hasta ahora, todo el personal de la Policía Foral tenía derecho a disfrutar de una compensación horaria (idéntica a la establecida en el régimen general de los funcionarios públicos de Navarra) por el simple hecho de trabajar a turnos. Esto daba lugar a dos agravios comparativos. Para empezar, poco importaba que un Policía realizase pocos o muchos turnos a lo largo del año, pues la compensación horaria era la misma para todo el personal que trabajaba en ese turno. Además, el sistema de retribuciones preveía una compensación económica por trabajo a turnos (el llamado complemento de turnicidad) y otras retribuciones para las horas nocturnas, festivas, etc., lo que en la práctica significaba que una misma hora de trabajo daba lugar a distintos tipos de retribuciones complementarias, retribuciones variables y compensaciones horarias. Con el sistema diseñado en esta Ley Foral, todo el personal policial trabajará el mismo número de horas en cómputo anual, pero sólo aquellos que efectivamente trabajen en Página 6 de 92 Anteproyecto de la Ley Foral de las Policías de Navarra régimen de trabajo nocturno serán retribuidos por ello, de acuerdo a los siguientes criterios: habrá que elegir entre la compensación económica o la compensación horaria; y sólo se obtendrá la compensación correspondiente por cada hora efectivamente trabajada. Se pondrá fin, de este modo, a una situación totalmente desproporcionada que se ha mantenido en la Policía Foral durante varios años. En este sentido, la presente Ley Foral suprime el denominado complemento de turnicidad, por resultar incompatible con la finalidad expresada en este párrafo. Por último, la Ley Foral 15/2015, de 10 de abril, llevó a cabo una modificación del régimen disciplinario que, una vez más, ha resultado poco acertada. Resulta evidente que la actividad que desarrolla el personal policial no puede asimilarse a la que desarrolla el resto del personal funcionario. La especial responsabilidad que las Policías de Navarra tienen asignada, la necesidad de garantizar una prestación eficaz del servicio y la obligación del personal policial de cumplir y hacer cumplir la ley hacen indispensable el establecimiento de un régimen disciplinario que garantice la intachable conducta de dicho personal. No hay que olvidar que la Policía lo es durante las veinticuatro horas del día, todos los días del año. Ese grado de responsabilidad, que las Policías de Navarra cumplen de forma encomiable, requiere de los adecuados mecanismos para evitar excesos en su actuación o situaciones de difícil o imposible reparación que podrían dañar al propio personal implicado, a la imagen social de la Policía y a la sociedad Navarra en su conjunto. Se ha optado por equiparar el régimen disciplinario con el que se encuentra en vigor en otras Policías Autonómicas (Ertzaintza y Mossos d’Esquadra), conscientes de que la experiencia acumulada por ellas será plenamente eficaz en nuestra Comunidad. Así, junto a la nueva tipificación de algunas conductas (por ejemplo, la simulación de situaciones de incapacidad temporal) y la redefinición o concreción de algunas ya tipificadas, se han aumentado los plazos de prescripción tanto de las infracciones como de las sanciones, en consonancia con las dos Policías Autonómicas antedichas. Página 7 de 92 Anteproyecto de la Ley Foral de las Policías de Navarra Por otra parte, el tiempo transcurrido desde la aprobación de la Ley Foral 8/2007, de 23 de marzo, junto con las numerosas modificaciones de las que ha sido objeto, han hecho aconsejable elaborar una Ley Foral de las Policías de Navarra completamente nueva y más ambiciosa, en lugar de limitarse a llevar a cabo una mera modificación de la Ley Foral existente. Si bien algunos aspectos mantienen su contenido respecto de la Ley Foral 8/2007, de 23 de marzo, en general se ha intentado dotar al nuevo texto de una estructura más dinámica y racional, se han eliminado incoherencias internas fruto de las numerosas modificaciones sufridas a lo largo de los años y se ha intentado que el conjunto del texto (tanto las partes que mantienen su contenido como las que representan una novedad) presente una mayor unidad, coherencia y corrección. Teniendo siempre en cuenta los principios que inspiran esta nueva Ley Foral, se ha hecho un esfuerzo especial por eliminar reminiscencias de épocas anteriores, muy presentes en el vocabulario de la Ley Foral 8/2007, de 23 de marzo. Sirva a título de ejemplo la supresión de la expresión “Cuerpo” para referirse a las distintas Policías de Navarra, o la modificación de la denominación de dos de los empleos existentes en las Policías de Navarra, el Policía y el Cabo, que pasan a llamarse Agente y Agente Primero respectivamente, evitando de este modo cualquier vinculación con la nomenclatura militar, ya que las Policías de Navarra tienen carácter civil. Junto a esto, la Ley Foral 15/2015, de 10 de abril, contenía en su disposición final primera un mandato según el cual en el plazo de dos años desde su entrada en vigor, el Gobierno de Navarra debía remitir al Parlamento un proyecto de Ley Foral de las Policías Locales de Navarra. Tras diversas consideraciones, en las que tomaron parte representantes de las Policías Locales de Navarra, se valoró la conveniencia de elaborar un único texto de Ley Foral para todas las Policías de Navarra, dando así cumplimiento tanto al mandato parlamentario de la Ley Foral 15/2015, de 10 de abril, como Página 8 de 92 Anteproyecto de la Ley Foral de las Policías de Navarra a la necesidad antes explicada de acometer la modificación íntegra de la Ley Foral 8/2007, de 23 de marzo. III De este modo, la presente Ley Foral se estructura en cuatro Títulos, con el siguiente contenido: el Título Primero está dedicado a las Policías de Navarra y sus relaciones; el Título II se ocupa de la Policía Foral de Navarra; el Título III corresponde a las Policías Locales de Navarra; y, por último, el Título IV contiene el Estatuto del personal al servicio de las Policías de Navarra. El Título Primero, estructurado en cuatro capítulos, regula los principios generales, objeto de la Ley Foral, función de las Policías de Navarra, principios de actuación, organización de las Policías de Navarra y relaciones con la ciudadanía. Mención especial merecen, dentro de este Título Primero, su artículo 7 y sus Capítulos III y IV, en la medida en que representan la principal novedad respecto de la regulación vigente hasta la fecha. En efecto, el artículo 7 contempla la creación de un Comité de Buenas Prácticas y Transparencia de las Policías de Navarra. Se trata de un órgano que se constituye como mecanismo externo de control y supervisión en materia de Ética y Deontología Policial. Con carácter general, la nueva Ley Foral prevé que todas aquellas quejas habituales que la ciudadanía formule como consecuencia del funcionamiento del servicio policial serán atendidas y analizadas por personal que no ostente la condición de Policía. En este sentido, el Comité de Buenas Prácticas va un paso más allá, pues no sólo se le atribuye la competencia para analizar las quejas de mayor gravedad, sino que además se le encomienda la tarea de detectar posibles patrones o hábitos de conducta en las Policías de Navarra, realizando recomendaciones para su corrección. Por otro lado, las exigencias de imparcialidad y transparencia que deben regir toda actuación de la Administración Pública hacen imprescindible dotar al Comité de las debidas garantías de independencia en el desarrollo de Página 9 de 92 Anteproyecto de la Ley Foral de las Policías de Navarra sus funciones. Así, la independencia de este órgano se garantiza, de una parte, por su autonomía orgánica y funcional y, por otra parte, por la posibilidad de actuar de oficio en sus investigaciones. El Comité de Buenas Prácticas y Transparencia está llamado a convertirse en una verdadera referencia para la sociedad Navarra en materia de Ética y Deontología policial. El Capítulo III está dedicado íntegramente a las relaciones entre las distintas Policías de Navarra, regulando materias tales como los convenios y acuerdos de colaboración entre las distintas Policías de Navarra, la asunción de funciones de las Policías Locales por parte de la Policía Foral de Navarra, la integración del personal de Policía Local en la Policía Foral de Navarra, la asociación de Policías Locales para la gestión conjunta de sus competencias y los convenios para la prestación de servicios ocasionales o esporádicos. Por su parte, el Capítulo IV da un nuevo impulso al Consejo de las Policías de Navarra, como órgano colegiado de carácter consultivo y asesor. Si bien este órgano ya fue objeto de una modificación en la Ley Foral 15/2015, de 10 de abril, su constitución el pasado 5 de septiembre de 2016 puso de manifiesto algunas lagunas en cuanto a su funcionamiento. La regulación ahora propuesta mantiene lo que ya estaba establecido en cuanto a su composición paritaria, pero reduce el número de miembros de dieciséis a doce, reorganiza y esclarece las funciones del Consejo, el carácter y efectos de su intervención y determinados aspectos relativos a su funcionamiento interno. El Título II está dedicado a la Policía Foral de Navarra. Este Título es seguramente el que menos modificaciones presenta respecto de la regulación contenida en la Ley Foral 8/2007, de 23 de marzo. Se ha aprovechado para revisar diversos aspectos formales del texto, evitando referencias desfasadas o contradictorias, y se ha incluido una importante novedad en materia de armamento reglamentario, como es la posibilidad de retirar preventivamente el arma al personal de Página 10 de 92