BAB I PENDAHULUAN A. Latar Belakang Masalah Rancangan Undang Undang pengganti UU No. 11 tahun 1967 (disebut dengan UU Mineral dan Batubara) sebentar lagi disahkan. Banyak sekali perubahan dilakukan oleh UU baru tersebut, hal itu dilakukan karena ada keinginan dari RUU Minerba ini untuk menyerahkan sebagian besar kewenangannya (perijinan) ke daerah, yang pada UU No.11 Tahun 1967 kewenangan ada di Pusat. Bukti nyata dari keinginan tersebut setidaknya nampak pada pola kerjasamanya. Di UU No.11 Tahun 1967 Pola kerjasamanya didasarkan pada kontrak, sedang di RUU Minerba ini pola kerjasamanya dilakukan dalam bentuk ijin. Bentuk kerjasama seperti kontrak dan ijin ini tentu mempunyai perbedaan yang sangat mendasar baik terhadap organ yang berwenang/pelaku kerjasama; prosedur; ketentuan, pembatasan dan syarat-syarat; maupun akibat hukumnya. Oleh karena itu untuk menertibkan pelaksanaan pengusahaan pertambangan dan supaya pemerintah lebih berperan dalam mengawasi pelaksanaan pengusahaan, maka pola ijin dipilih sebagai alternatif untuk menyelesaikan berbagai masalah. Contoh perbedaan (kontrak dan ijin) yang berkaitan dengan para pihak adalah jika pada pola kontrak perjanjian dilakukan oleh dua pihak (pemerintah dan investor) dan mereka mempunyai kedudukan yang sejajar. Dan apabila terjadi sengketa biasanya (sebagaimana yang diperjanjikan) akan diselesaikan melalui arbitrase. Sedang Pola Ijin, disini (seolah-olah) yang lebih berperan adalah Pemerintah. Masing-masing pola tersebut tentu saja ada untung ruginya, dan disaat ini pada kenyataannya investor cenderung lebih memilih untuk menggunakan pola kontrak dari pada ijin. 1 Dari permasalahan tersebut diatas dipandang perlu untuk melakukan analisis terhadap bentuk kerjasama di bidang usaha pertambangan, mana yang lebih tepat untuk diterapkan di Indonesia, apakah pola kontrak atau pola ijin. B. Maksud dan Tujuan Maksud diadakannya kegitan ini adalah untuk menganalisa dan kemudian dievaluasi dari aspek hukumnya, bagaimana pelaksanaan kerjasama di bidang pertambangan (mineral dan batubara). Apakah pola kontrak lebih baik dari perijinan. Mengingat masing-masing pola kerjasama tersebut mempunyai akibat hukum yang sangat berbeda. Bagaimana pula meyakinkan kepada para investor bahwa pola perijinan yang dipilih oleh RUU Minerba ini lebih menjamin kepastian hukum para investor. Sedangkan tujuan yang hendak dicapai dalam kegiatan ini adalah : - Untuk menemukan materi hukum/peraturan yang mengatur masalah masalah pola kerjasama . - Menemukan masalah-masalah yang berkaitan dengan pelaksanaan kerjasama pola kontrak dan ijin . - Memberikan rekomendasi yang diharapkan bisa menjadi masukan Pemerintah khususnya Pemerintah Daerah dan dalam rangka pembinaan hukum pada umumnya. C. Organisasi Ketua : DR.IBR.Supancana, SH.MH. Sekretaris : Sukesti Iriani, SH.MH. Anggota : 1. Ir. Jogi Tjiptadi, SH 2. Ainur Rasyid, SH 3. Jevelina Punuh, SH 2 4. Ir. Yenny Dwi Suharyani 5. Drs. Sularto, SH 6. Slamet Prayitno, SH 7. Sri Muryani, SH 8. Chaerijah, S.Sos Asisten : 1. Yetti Hasratmulyasana 2. Sudi Itang Pengetik : 1. Onih 2. Rodiah 3 BAB II KERANGKA KONSEPTUAL PENGUSAHAAN PERTAMBANGAN DI INDONESIA A. Landasan Historis Yuridis: 1. Sejarah kegiatan Usaha Pertambangan di Indonesia Sejarah kegiatan usaha dan hukum pertambangan di Indonesia menurut Sutaryo Sigit (1996), secara resmi dapat ditemukan dalam catatan-catatan kegiatan para geologist Belanda yang pernah melakukan survey di negeri ini. Antara lain Ter Braake (1944) dan R .W Van Bemmelen (1949), serta berbagai laporan tahunan Dinas Pertambangan Hindia Belanda (“Jaarverslag Dienst Van Den Mijn Bow”). Berdasarkan catatan-catatan tersebut terkesan bahwa seakan-akan kegiatan usaha pertambangan di Indonesia ini, baru dimulai sejak tahun 1899. 1 Yaitu tahun diundangkannya Indische Mijn Wet, Stb. Tahun 1899 No.214. Akan tetapi pada kenyataannya kegiatan usaha pertambangan di negeri ini, sudah terlihat jejak peninggalannya sejak zaman keemasan kerajaan Hindu Sriwijaya dan masa kejayaan Majapahit. Bahkan sebenarnya kegiatan pertambangan di negeri ini, telah berlangsung jauh sebelum kerajaan-kerajaan Hindu tersebut muncul. Dimana sejak awal sejarah bangsa ini, Nenek moyang kita sudah terkenal sebagai pengrajin perkakas logam yang handal seperti: Kapak, Tombak, Parang, Keris, Badik, Mandau, Arit dan Cangkul. Masa itu dikenal dalam sejarah sebagai zaman Perunggu. Adanya zaman Perunggu ini tentunya tidak lepas dari kemampuan nenek moyang kita itu, untuk menambang dan mengolah bijih-bijih logam yang ada untuk dijadikan logam-logam dasar sebagai bahan pokok pembuatan perkakas dan peralatan kehidupannya. Pada dasarnya pengolahan bijih-bijih logam yang dilakukan oleh nenek moyang kita ini, adalah 1 Sutarjo Sigit, Dr, “Perkembangan Pertambangan di Indonesia”, Materi Kuliah Pelatihan Hukum Perpajakan di bidang Pertambangan dan Migas, Yayasan Krida Caraka Bumi, Dept.Pertambangan dan Energi, Jakarfta, 1994. Hal.99. 4 suatu pekerjaan proses metalurgi walaupun dalam bentuk yang sangat 2 sederhana. Berdasarkan catatan sejarah tersebut, maka dapat diketahui pula bahwa penambangan emas, tembaga, dan besi di Pulau Jawa dan Pulau Sumatera secara komersial sudah dimulai menjelang tahun 700 Masehi. Maka pada masa itu Pulau Sumatera dikenal sebagai Swarna Dwipa (Pulau Emas ) dan Pulau Jawa dikenal sebagai Jawa Dwipa (Pulau Beras). Selanjutnya sejak Belanda datang pada tahun 1602 Masehi, sebagai kelompok pedagang yang tergabung dalam Verenigde Ooze Indische Company dan terkenal dengan sebutan VOC, maka mulailah era baru dalam kegiatan pengusahaan pertambangan di Indonesia yang lebih modern dengan sekala yang besar pula. Pada masa ini mulailah Timah di tambang di Pulau Bangka pada tahun 1710, di Pulau Belitung pada tahun 1851, dan di Pulau Singkep pada tahun 1887. Sedangkan Batubara mulai di tambang di Pulau Jawa pada tahun 1854, Aspal di Pulau Buton pada tahun 1909, Nikel di Pulau Sulawesi pada tahun 1916 dan Bauksit di P. Bintan 3 pada tahun 1925 . 2. Perkembangan Sejarah Perijinan Pengusahaan Pertambangan Pada masa sebelum Belanda datang ke negeri ini, yaitu pada zaman Majapahit dan Sriwijaya, bentuk “Perijinan” Pengusahaan Pertambangan yang diberikan oleh Raja atau Pembesar kerajaan lainnya. Kemungkinan diberikan dalam bentuk Lisan saja, sebagaimana yang berlaku secara umum dalam masyarakat hukum adat di negeri ini. Ijin usaha pertambangan yang diberikan oleh para pembesar kerajaan tersesebut, mungkin saja diberikan kepada para penambang tradisional ini secara resmi ditulis pada Pelepah Lontar dalam bahasa Hindu atau jawa Kuno. Namun hingga kini belum pernah ditemukan tentang catatan-catatan resmi tersebut, baik dalam bentuk hikayat dongeng atau cerita-cerita rakyat lainnya. Karena pada masa itu yang berlaku adalah Hukum Adat yang umumnya 2 Jogi Tjiptadi Soedarjono, “Hukum Pertambangan”, bahan ajar Pendidikan Dasar Perguruan Tinggi di Universitas Indonesia, Jakarta, 2006. hal., 1 3 Sigit, Op.Cit.,Hal.99. 5 tidak tertulis. Namun salah satu konsep Hukum Adat yang tidak tertulis ini, yaitu “Maro” atau “Bagi Hasil. Ternyata sampai saat ini masih tetap digunakan sebagai rujukan atau landasan kerjasama pengusahaan Migas dengan Kontraktor Asing, yaitu “Kontrak Production Sharing” (KPS). Bentuk kerjasama bagi hasil ini, yang berakar dari hukum adat Jawa yang bersifat agraris telah diangkat oleh Dr.Ibnu Sutowo, untuk menggantikan konsep dasar Kontrak Karya ( KK ) Perminyakan yang di adopt dari Kontrak 5-A berdasarkan Pasal 5 A Indische Mijn Wet. Kontrak Karya Perminyakan ini, yang mengikuti Konsep Kontrak 5-A sebagai produk penjajah. Menurut Ibnu Sutowo masih sangat menguntungkan pihak Kontraktor Asing, karena dalam KK ini, manajemen operasi perminyakan masih berada pada pihak kontraktor asing. Sedangkan pada Kontrak Production Sharing ( KPS ), manajemen pengusahaan Migas telah berpindah kepada bangsa Indonesia selaku pemilik bahan galian Migas 4 tersebut. Dalam perkembangan selanjutnya ternyata Konsep KPS ini, dapat diterima baik oleh kalangan bisnis perminyakan Internasional.Termasuk para investor asing dari negara-negara besar, seperti : Amerika serikat, Inggris, Kanada, Perancis, 3 dan Jepang. Kerjasama perminyakan dengan prinsip bagi hasil ini, telah diangkat oleh Ibnu Sutowo selaku Direktur Utama PERMINA, untuk menyempurnakan bentuk kerjasama perminyakan waktu itu ( Kontrak Karya ), yang mempunyai landasan hukum Pasal 6 ayat ( 1 ) UU No.44 Prp.1960. Dimana sesuai Kontrak Karya ini, manajemen kerjasama pengusahaan minyak masih dikuasai oleh 3 perusahaan besar minyak asing. Yaitu : SHELL yang berkontrak dengan PERMIGAN, PT. CALTEX dengan PERTAMINA dan PT. 5 STANCAC dengan PERMINA. Secara formal konsep bagi hasil ini dikembangkan mulai tahun 1964, yaitu sejak ditanda tanganinya Kontrak Bagi Hasil antara PT PERMINA dengan Refining Associated Ltd. (untuk wilayah daratan). Untuk Kontrak bagi hasil pada kegiatan 4 Jogi Tjiptadi Soedarjono, “Kontrak Production Sharing sebagai landasan kegiatan Eksplorasi/Eksploitasi Minyak di lepas pantai”, Skripsi, FH UI, 1984, hal.7 5 Ibid, hal.8. 6 migas dilepas pantai, dimulai pada tahun 1966 yang ditandai dengan ditandatanganinya Kontrak Bagi Hasil Migas antara PT PERMINA dengan Indonesia Independent American Petroleum Company ( IIAPCO ) yang sekarang beralih menjadi PT. MAXUS Oil. Adapun prinsip-prinsip “Kontrak Production Sharing” yang bersifat lebih menguntungkan dari Kontrak Karya Migas antara lain : 1) Manajemen pengusahaan Migas berada ditangan PERTAMINA yang bertindak atas nama Pemerintah, selaku pemegang KP Migas; 2) Kerjasama didasarkan pada perkembangan produksi ( bagi hasil ); 3) Resiko pengusahaan ditanggung Kontraktor; 4) Keuntungan diambil dari sisa produksi ( dipotong biaya ) dengan pembagian 85 % untuk Negara dan 15 % untuk Perusahaan (Kontraktor ); 5) Peralatan-peralatan untuk kegiatan operasi Migas yang dibeli Kon- traktor 6 setibanya di Indonesia, akan menjadi hak milik Pemerintah. Kembali pada perkembangan sejarah perijinan pengusahaan pertambangan. Bahwa sejak Belanda datang dan menguasai negeri ini, maka selanjutnya ijin-ijin pertambangan yang diberikan oleh Sultan-Sultan di Sumatera dan Raja-Raja di Pulau Jawa dan daerah lain di Indonesia. Selanjutnya di berikan dalam bentuk Konsesi Pertambangan, sesuai Konsep Hukum Perdata Barat sebagaimana diatur dalam Burgirljk Wetboek ( BW ). Hukum Perdata Barat ini, dibawa oleh Belanda dari negerinya dan diberlakukan di negeri jajahannya ini secara 7 Concordansi. Selanjutnya dengan berkembangnya kegiatan pertam-bangan termasuk migas di Hindia Belanda ini waktu itu, maka setelah seorang saudagar tembakau bangsa Belanda bernama J Ree Ring menemukan minyak di desa Palimanan Cirebon pada tahun 1897. Pada tahun 1899 Belanda lalu menerbitkan Indische Mijn Wet Stb.1899 No.214, yang mengatur secara khusus tentang perijinan yang bersifat publik dibidang Pertambangan, yang diatur sesuai 6 Ibid, Jogi Tjiptadi Soedarjono, hal.12. 7 Dedi Sumardi, Pengantar Ilmu Hukum dan Tata Hukum di Indonesia, bahan ajar ilmu Hukum di FH Universitas Indonesia, 1977, Jakarta, hal.17. 7 konsep hukum perdata barat yang tersebut. Dimana semua perijinan yang bersifat publik diberikan dalam bentuk “Konsesi”, seperti Konsesi Hutan yang selanjutnya dikenal sebagai Hak Penebangan Hutan atau HPH, Konsesi Perkebunan, sesuai UU Agrarische Wet Stb. 1870 No.55 dan Konsesi Pertambangan baik untuk Pertambangan Umum maupun Minyak dan Gas. Berdasarkan Indische Mijn Wet Stb.1899 No. 214. Pelaksanaan pem-berian Konsesi oleh Pemerintah Hindia Belanda ini, dilakukan dalam rangka menetapkan politik dan kebijaksaan kolonialnya atas kekayaan alam bahan galian di Indonesia. Undang-undang pertambangan Hindia Belanda ini lahir, dari perkembangan politik pada waktu itu yang dilandasi oleh alam fikiran mereka yang liberalistis dan kapitalis. Kebijakan politik penjajah dibidang pertambangan ini telah melapangkan jalan bagi “Konsesi Pertambangan”. Selanjutnya cengkeraman konsesi tersebut terhadap kekayaan nasional bangsa Indonesia ini, berlangsung hingga 15 tahun kita merdeka. Tepatnya hingga tahun 1960, dengan diundang-kannya Peraturan Pemerintah Pengganti Un-dang-Undang No.37 tahun 1960, tentang Pertambangan dan Peraturan Pemerintah Pengganti 8 Undang-undang No.44 tahun 1960 tentang Migas. 3. Periodisasi Perkembangan Sejarah Kebijakan Pengusahaan Pertambangan di Indonesia Atas dasar kebijakan pengaturan kegiatan pengusahaan pertambangan tersebut, yang terjadi dari masa-kemasa sesuai dengan perkembangan dan perubahan kondisi pemerintahan di negeri ini. Maka sejarah perkembangan kebijaksanaan pengusahaah pertambangan di Indonesia ini, secara kronologis dapat dibagi dalam beberapa periode sebagai berikut: a. Periode Pra Konsesi ( sebelum 1899 ) : Adanya catatan sejarah, yang menjelaskan bahwa nenek moyang kita juga pernah mengalami kehidupan dijaman Perunggu. Berarti pada zaman prase- jarah, mereka sudah mengenal Teknologi Tambang dan Metalurgi. Terlebih 8 Op.Cit, Jogi Tjiptadi Soedarjono, hal.15. 8 lagi dengan ditemukannya berbagai peralatan peninggalan kerajaan Majapahit dan Sriwijaya yang menggunakan bahan dari logam (emas, perak dan tembaga) dan logam paduan (perunggu). Adanya bukti-bukti sejarah tersebut, menunjukkan bahwa sebelum bangsa barat datang menjajah negeri ini. Bangsa kita sudah mengenal kegiatan usaha pertambangan walaupun dilakukan deng-an teknologi yang sangat sederhana. Teknologi sederhana ini lahir dari se-mangat kerja keras dan keuletan nenek moyang kita waktu itu. Bukti mun-culnya konsep teknologi sederhana ini, sampai sekarang masih dapat kita lihat dengan adanya produk-produk “bioteknologi” hasil rekayasa nenek moyang kita tersebut. Seperti Tape, Tempe Tahu dan Oncom. Bahwa pembuatan tape, tempe dan oncom ini, dilakukan oleh nenek moyang kita tanpa bantuan suatu riset dan percobaan kimia yang canggih, ternyata mereka telah mampu me-lakukan permentasi atau proses peragian dalam pembuatan tape tersebut. Demikian pula halnya dengan landasan yuridis untuk kegiatan usaha per- tambangan yang dilakukan oleh nenek moyang tersebut. Sebagaimana dike-tahui bahwa Indonesia yang terletak di Khatulistiwa , telah menjadi negeri yang sangat subur. Pertanian menjadi mata pencaharian utama penduduknya. Maka konsep hukum adat yang berkembang tentunya juga berakar dari kon-disi masyarakat yang agraris tersebut. Semuanya bersumber pada kehidupan masyarakat adat yang mempunyai kehidupan dari usaha pertanian. Maka konsep hukum adat yang muncul antara lain adalah “MARO” (bagi hasil), untuk kerjasama menggarap tanah, “Sepikul Segendongan” untuk hukum waris, “Panjer” untuk landasan hukum jual-beli, “Petuk” dan “Girik” untuk pajak tanah, serta “Upeti” untuk membayar pajak kepada Negara. Selanjutnya dalam hukum adat ini, kepemilikan tanah yang bersifat “publik” dikenal dengan nama ”HAK ULAYAT” dan pemeliharaan terhadap harta benda yang bersifat publik ini, dilakukan secara gotong- 9 royong 9 Ibid, hal.45. 9 Masyarakat hukum adat yang sangat erat hubungannya dengan “Bumi” dan “Air”, sebagai tempat hidup dan penghidupannya, maka mereka tidak mengenal adanya konsep “pemisahan horizontal” dalam hukum kebendaan dan hukum tanahnya. Lain halnya dengan hukum kebendaan dan hukum tanah yang berlaku pada hukum barat (Belanda) yang mengenal adanya pemisahan hak antara tanah di permukaan dan kekayaan alam yang terkan- dung di dalamnya. Dengan begitu warga masyarakat hanya boleh memiliki hak atas tanah yang terletak dipermukaan saja. Sedangkan kekayaan alam yang terkandung didalamnya, adalah tetap menjadi milik Royal (Raja Belanda). Jadi siapapun termasuk pemilik sebidang tanah pada suatu tempat, yang didalamnya terkadung bahan galian. Jika ingin mengusahan bahan galian tersebut, tetap harus membayar sejumlah uang kepada Ratu Belanda atau Royal Dutch. Oleh karena itu pembayaran sejumlah uang atas pemanfaatan bahan galian ini dikenal dengan sebutan “Royalty”. Akan tetapi masyarakat adat di negeri ini, hanya mengenal kenyataan yang bersifat fisik saja yaitu : “barang siapa menguasai sebidang tanah, akan menguasai pula semua isinya” , baik yang berada diatas tanah ( pohon, buah, kayu, dst ) maupun yang berada dibawah tanah ( air, tanah, dan batuan serta isinya yang berupa bahan galian ), sebagai kekayaan alam yang terkandung 10 didalam tanah atau di dalam bumi. Inilah perbedaan yang mendasar antara konsep Hukum Tanah Barat dan Hukum Tanah Adat yang hidup dan berlaku di negeri ini. Jadi dalam mengusahakan bahan galian ini, selain umumnya dilakukan secara kecil-kecilan oleh nenek moyang kita. Juga dikerjakan dengan cara “gotong-royong”. Kebiasaan ini selanjutnya diteruskan pula oleh kelompok masyarakat adat tertentu di berbagai daerah. diseluruh tanah air, yang dilakukan secara turun-temurun dan pada dewasa ini kita kenal sebagai Pertambangan Rakyat tradisional. Adapun mengenai bentuk perijinan dari pengusahaan pertambangan yang dilakukan oleh nenek moyang kita ini, maka berdasarkan konsep hukum adat tersebut. Tentunya ijin dimaksud 10 Ter Haar Bzn, Mr, “Azas-azas dan Susunan Hukum Adat”, Pradnya Paramitha, Jakarta, 1974,hal.75 10