Table Of Content

* ISSN 0126-222X TAHUN XX, NO. 2 MMAARREETT--AAPPRRIILL Jfr"V\ 1199991 SlNALISIS csis Masalah Tan ah Se akin in Meningkat Pokok-pokok Kebijaksanaan Bidang • Catatan Singkat Tentang Pertanahan dalam Pembangunan Hambatan-hambatan Pelaksanaan UUPA Nasional • Land Reform: Suatu Kegagalan dalam Beberapa Masalah Pertanahan Nasional Teori Neoklasik? dan Alternatif Kebijaksanaan untuk Menanggulanginya • Perekonomian Timor Timur: Profil dan Prospek Beberapa Konsep Tentang Hak-hak Atas Tanah • Dokumen: Ringkasan Peristiwa ASEAN Centre for Strategic and International Studies Diterbitkan oleh CENTRE FOR STRATEGIC AND INTERNATIONAL STUDIES (CSIS) sebagaijurnal berkalauntuk menyajikan tulisan-tulisan tentang berbagai masalah nasional dan internasional. ANALISIS adalah suatu forum terutama untuk para stafpeneliti CSIS sendiri. Tetapi sumbangan tulisandari luarCSISakan dipertimbang- kan untuk dimuat sesuai dengan kebutuhan. Isi tulisan-tulisan yang dimuat dalam ANALISIS sepenuhnya menjadi tanggungjawab pribadi penulis masing-masing. Mulai tahun 1989 CSIS menggunakan logo baru: Nalar Ajar Terusan Budi. Logo berbentuk sebuah piringan cekung berukiran bola dunia yang melatarbelakangi gambaran orang tanpa busana duduk memangku buku terbuka beralaskan kain lampin. Tangan kiri menunjuk ke buku dan tangan kanan menunjuk ke atas meng- gambarkan orang yang sedang menguraikan pengetahuan yang ditimba dari buku. Ketelanjangan gambar orang di tengah piringan melambangkan keterbukaanbudi -tiadanyasikapapriori-padawargaCSIS, sepertipadaparaanalis umumnya, dalam kegiatan studinya. Gambar ini menunjukkan kegiatan belajar dan mengajar atau menguraikan pikiran, sebagaimana para analis CSIS melakukan studi dan menguraikan pikiran mereka kepada siapa saja yang membutuhkannya. Sedang- kan bola dunia melambangkan alam jagad raya yang menjadi cakrawala dan lingkup CSIS berada dan berkarya. Kalimat Nalar Ajar Terusan Budi yang tertera pada lingkaran piringan adalah suryasengkala: cara merangkai kata dalam tradisi Jawaun- tuk menandai suatu tahun penting menurut peredaran matahari dan sekaligus mengemukakan makna yang terkandung dalam peristiwa yang tahunnya ditandai itu. Nalar menurut tradisi Jawa itu berwatak 1, Ajar berwatak 7, Terusan berwatak 9, dan Budi berwatak 1. Sebagaimanalazimnyasengkaladibacadalamurutanterbalik: 1971, tahun CSIS berdiri. NalarAjarTerusanBudijugamenggambarkanalampikiran, danhakikat kegiatanCSIS. CSIS sebagailembaga profesi keilmuan, yangdidukungoleh kreativitas individu, pada hakikatnya mempunyai kegiatan intelektual yang bukan hanya meng- analisa kebenaran tetapi juga terpanggil untuk menunaikan kewajiba'n sosialnya. MaknaNalarAjarTerusanBudiadalahbahwabagiCSIS, bernalar, belajarsertameng- uraikan pikiran adalah kelanjutan wajar dari budi yang arif. Logo ini dituangkan dalam wujud piringan perunggu oleh G. Sidharta. LAHUR Rufinus Daoed JOESOEF, A.M.W. PRANARKA, J. Soedjati DJIWANDONO, M. Hadi SOESASTRO, Harry TJAN SILALAHI, Jusuf WANANDI, Clara JOEWONO, Djisman S. SIMANDJUNTAK, Onny S PRIJONO, BANDORO Bantarto Bambang WALGITO, Sunarto NDARU MURSITO, Medelina K. HENDYTIO SK Menpen RI No. 509/SK/DITJEN PPG/STT/1978, tanggal 28 Agustus 1978 0126-222X TAHUN XX, NO. 2, MARET-APRIL 1991 Daftar Isi Pengantar Redaksi 78 Pokok-pokok Kebijaksanaan Bidang Pertanahan dalam Pembangunan Nasional Soni HARSONO 80 Beberapa Masalah Pertanahan Nasional dan Alternatif Kebijaksanaan untuk Menanggulanginya Lutfi I. NASOETION 105 • Beberapa Konsep Tentang Hak-hak Atas Tanah A.P. PARLINDUNGAN 128 • Catatan Singkat Tentang Hambatan-hambatan UUPA Pelaksanaan IMade SANDY I43 • Land Reform: Suatu Kegagalan dalam Teon Neoklasik? Fiona ATKINS 160 • Perekonomian Timor Timur: Profil dan Prospek Joao Mariano de Sousa SALDANHA 180 • Dokumen: Ringkasan Peristiwa ASEAN SUDIBYO, Yoyok ARIESSUSANTO &F. ANDREA 195 Pengantar Redaksi DALAM makalahnya ini Soni Harsono selaku Kepala Badan Pertanahan Nasional membahas landasan dan dasar-dasar kebijaksanaan pembangunan pertanahan, sis- tern pertanahan nasional serta arah pembangunan bidang pertanahan di negeri kita. Di samping itujuga dikemukakan pelbagai permasalahan dan langkah-langkah untuk menghadapinya. Lutfi I. Nasoetion berusaha memfokuskan perhatian pada beberapa masalah pertanahan nasional yang bersifat strategis. Yaitu, masalah keterbatasan ketersediaan tanah, masalah pemilikan-penguasaan tanah, serta masalah konversi tanah pertanian. Dan pada setiap pokok bahasan ini telah diajukan alternatif kebijaksanaan untuk menanggulanginya. Juga diingatkan perlunya suatu perangkat kebijaksanaan terpadu yang dikelola oleh hanya satu unit kelembagaan yang khusus dibentuk untuk tujuan tersebut. Dalam tulisan mengenai beberapa konsep tentang hak-hak atas tanah, A.P. Parlin- dungan mengingatkan betapa mendesaknya kebutuhan untuk mengadakan revisi atas peraturan-peraturan yang ada. Di samping itu juga perlu diadakan peraturan baru yang belum ada ketentuannya. Yaitu, baik yang sudah diperintahkan oleh UUPA maupun sebagai akibat perkembangan sosial ekonomis di tengah-tengah masyarakat pada waktu ini. Menurut I Made Sandy kesulitan pelaksanaan UUPA sudah sejak awal kelahirannya, yaitu saat iklim politik dalam negeri keadaannya tidak tertib. Akibatnya UUPA tidak dikenal oleh masyarakat banyak, bahkan oleh pejabat pelbagai instansi yang seyogianya mengetahuinya. Bersamaan dengan itu tiadanya rambu-rambu yang bisa dipakai sebagai pe- gangan yang mantap dalam pelaksanaan, menimbulkan tafsir yang berbeda di antara para pelaksana terhadap sesuatu instruksi. Pada pihak lain meningkatnya harga tanah jauh melampaui yang dibayangkan turut merumitkan dinamika pertanahan, padahal aparat pertanahan belum siap menghadapinya. Fiona Atkins mengemukakan bahwa sejauh ini para pakar ekonomi mengkaji land reform semata-mata berfokus pemikiran ekonomi, padahal yang dihadapi adalah struktur sosial pohtik yang lebih non-ekonomis. Jadi, pemilikan dan ukuran tanah di sini bukan dipandang sebagai fenomena yang menyendiri melainkan merupakan unsur vital yang men- jelaskan kepentingan kelas menyangkut pertanahan, di mana kelas tadi berkepentingan un- PENGANTAR REDAKSI 79 tuk mempromosikan dan melaksanakan kebijakan-kebijakannya. Maka seberapa jauh pelaksanaan landreform bagaimanapun mencerminkan struktur kekuasaan kelas, dengan kebutuhan lanjutan untuk tawar-menawar baru dan kompromi-kompromi, semacam musya- warah untuk mufakat yang dapat menjamin legitimasi status atau hak milik yang telah di- nikmatinya. Mengkaji pembangunan suatu daerah atau negara adalah hal yang sulit. Karena makna dan ukuran pembangunan yang terus berubah. Joao Mariano De Sousa Saldanha, mengadakan studi mengenai pembangunan Timor Timur dengan bertitik tolak dari konsep pembangunan yang bersifat multidimensional. Diketemukan bahwa selama 14 tahun lebih melaksanakan pembangunan terdapat kemajuan yang berarti dalam bidang sosial ekonomi masyarakat. Tetapi ada keprihatinan lain berupa kurangnya partisipasi masyarakat dalam pembangunan. Oleh karena itu perlu diterapkan strategi pembangunan yang mengundang partisipasi masyarakat dalam proses pembangunan. Untuk mempercepat laju pembangunan dan membuka isolasi ekonomi daerah itu perlu mengintegrasikan ekonomi daerah dengan kawasan di sekitarnya. ASEAN kini harus memasuki tahapan baru untuk lebih melihat ke luar, menghadapi perekonomian dunia yang semakin kompleks dan kecenderungan yang akan berdampak besar terhadap pemikiran strategis ASEAN, yaitu pembentukan kelompok ekonomi di mana-mana. Gagasan PM Malaysia, Mahathir Mohamad tentang pembentukan Kelompok Ekonomi Asia Timur (EAEG) mendapat reaksi pro dan kontra dari para peserta Konperensi Internasional ASEAN di Bali tanggal 3-5 Maret 1991. Berbagai kerjasama ASEAN lainnya dapat diikuti dalam Ringkasan Peristiwa ASEAN bulan Februari sampai dengan April 1991 yang disusun oleh Yoyok Ariessusanto, F. Andrea dan Sudibyo sebagai editornya. April1991 REDAKSI Pokok-pokok Kebijaksanaan Bidang Pertanahan dalam Pembangunan Nasional HARSONO Soni SEHUBUNGAN dengan peringatan Makalah yang berjudul "Pokok-pokok XXX Hari Ulang tahun yang sejak di- Kebijaksanaan Bidang Pertanahan dalam undangkannya Undang-undang Po- Pembangunan Nasional", ini akan mema- kok Agraria atau UUPA pada tanggal 24 parkan materi, menurut tata urutan sebagai September 1960, maka perlu disadari bahwa berikut: pelaksanaan Undang-undang Pokok Agra- ria mempunyai arti ideologis yang amat pen- a. Keterpaduan konsepsi pembangunan pertanahan; ting, karena undang-undang ini merupakan penjabaran langsung dari Pasal 33 ayat b. Pokok-pokok kebijaksanaan bidang per- (3) Undang-Undang Dasar 1945, yang menjadi tanahan dalam pembangunan nasional; tumpuan Demokrasi Ekonomi yang sedang c. Permasalahan yang dihadapi dan langkah-langkah untuk mengatasinya; kita kembangkan, dalam rangka mencipta- kan kemakmuran rakyat. d. Tanggapan/penjelasan terhadap pan- dangan/pemikiran yang berkembang da- Demokrasi Pancasila yang sedang kita lam Pra-Simposium. bangun terdiri dari tiga aspek, yaitu aspek politik, aspek ekonomi dan aspek sosial. Uraian tentang keterpaduan konsepsi Melaksanakan Undang-undang Pokok pembangunan pertanahan mengemukakan Agraria secara murni dan konsekuen berarti tentang perlunya pendekatan yang bersifat melaksanakan salah satu kebijaksanaan ter- konseptual dan terpadu dalam penanganan penting dalam Demokrasi Ekonomi dan pertanahan, karena kebutuhan akan tanah karena itu juga merupakan pelaksanaan sa- bersifat lintas sektoral dan dinamis, sehing- lah satu batu sendi penting dari Demokrasi ga diperlukan koordinasi, baik dalam peru- Pancasila. musah kebijaksanaan, perencanaan, mau- Makalah disampaikan dalam Simposium Bidang pun pelaksanaannya. Pada bagian uraian Pertanahan, DPP-GoIongan Karya, 11-13 September tentang pokok-pokok kebijaksanaan bidang 1990 di Jakarta. pertanahan dalam pembangunan nasional KEBIJAKSANAAN BIDANG PERTANAHAN 8! dikemukakan tentang landasan kebijaksa- layah negara kita luasnya terbatas, sedang- naan, dasar-dasar kebijaksanaan, sistem kan perkembangan kegiatan kehidupan dan pertanahan nasional, serta arah dan kebijak- penghidupan bangsa kita memerlukan tanah sanaan pembangunan di bidang pertanahan. yang makin luas, tidak saja untuk memenuhi Sedangkan dalam uraian mengenai permasa- kebutuhan penduduk yang semakin bertam- lahan dikemukakan tentang sifat dan skala bah, tetapi juga karena adanya tuntutan permasalahan yang dihadapi dan langkah- akan peningkatan mutu kehidupan, yang langkah untuk mengatasinya. Dalam uraian merupakan dampak positif dari keberhasil- tentang tanggapan/penjelasan terhadap pan- an pembangunan selama kurun waktu Pem- dangan/pemikiran yang berkembang dalam bangunan Jangka Panjang 25 Tahun Per- Pra-Simposium disampaikan tinjauan dan tama. penjelasan untuk melengkapi penilaian ten- Tanpa mengurangi penghargaan dan tang hal-hal yang berkaitan dengan masalah penghormatan kepada para pendahulu kita, pertanahan. Dengan penyampaian uraian- yang telah merintis pelaksanaan pemba- uraian tersebut diharapkan dapat diwujud- ngunan di bidang pertanahan, pengalaman kan kesatuan persepsi tentang permasalahan menunjukkah bahwa kurangnya keterpadu- yang dihadapi di bidang pertanahan dan an konsepsi dalam pengaturan penguasaan pendekatan penanganannya. dan penggunaan tanah selama ini telah mengakibatkan kerugian yang seharusnya dapat diatasi. Keterpaduan Konsepsi Pembangun- Berdasarkan pertimbangan tentang per- an Bidang Pertanahan lunya pendekatan konseptual terpadu dalam penanganan bidang pertanahan tersebut, an- Dalam konteks permasalahan yang kita tara lain telah dikeluarkan Keputusan Presi- hadapi, pemilihan sub tema Simposium den No. 26 Tahun 1988 tentang Badan Per- yaitu "Pembangunan Bidang Pertanahan: tanahan Nasional. Pertimbangan yang men- Suatu Pendekatan Konseptual Terpadu un- dasari pembentukan Badan Pertanahan Na- tuk Pemecahan Masalah Pertanahan" meru- sional adalah: pakan tanggapan terhadap kondisi faktual yang kita hadapi dewasa ini, karena berda- a. bahwa dalam pelaksanaan pembangunan sarkan tinjauan terhadap pengalaman dari nasional, adanya kebutuhan, penguasaan pelaksanaan kebijaksanaan-kebijaksanaan dan penggunaan tanah pada umumnya, di bidang pertanahan selama ini, adanya termasuk untuk kepentingan pembangun- pendekatan yang bersifat konseptual dan an, dirasakan makin meningkat; terpadu dalam pembangunan bidang perta- b. bahwa dengan meningkatnya kebutuhan, nahan merupakan hal yang sangat mende- penguasaan dan penggunaan tanah, teru- sak, apalagi bila dikaitkan dengan perspektif tama untuk kepentingan pembangunan, Era Tinggal Landas dalam Pembangunan meningkat pula permasalahan yang tim- Jangka Panjang 25 Tahun Kedua yang akan bul di bidang pertanahan; datang. c. bahwa sehubungan dengan hal-hal terse- Keterpaduan pendekatan yang bersifat but, serta untuk dapat menyelesaikan konseptual tersebut mutlak diperlukan, ka- permasalahan di bidang pertanahan seca- rena tanah atau ruang muka bumi dalam wi- ra tuntas, dipandang perlu meninjau 82 ANALISIS CSIS, 1991-2 kembali kedudukan, tugas, dan fungsi Berbagai undang-undang dimaksud adalah: Direktorat Jenderal Agraria Departemen Dalam Negeri, dan meningkatkannya 1. Undang-undang No. 5 Tahun 1960 ten- menjadi suatu Lembaga yang menangani tang Peraturan Dasar Pokok-pokok bidang pertanahan secara nasional. Agraria atau Undang-undang Pokok Agraria; Pertimbangan-pertimbangan yang men- 2. Undang-undang No. 5 Tahun 1967 ten- dasari pembentukannya tersebut menyirat- tang Ketentuan-ketentuan Pokok Kehu- kan adanya harapan bahwa Badan Perta- tanan; nahan Nasional, sebagai Lembaga Pemerin- 3. Undang-undang No. 11 Tahun 1967 ten- tah Non-Departemen yang dibentuk guna tang Ketentuan-ketentuan Pokok Per- menangani bidang pertanahan, harus mam- tambangan; pu untuk: 4. Undang-undang No. 3 Tahun 1972 ten- a. mengelola dan mengembangkan adminis- tang Ketentuan-ketentuan Pokok Trans- trasi pertanahan berdasarkan UUPA dan migrasi; peraturan perundang-undangan lainnya; 5. Undang-undang No. 11 Tahun 1974 tentang Pengairan; b. mengatasi permasalahan yang timbul di bidang pertanahan yang semakin mening- 6. Undang-undang No. 13 Tahun 1980 tentang Jalan; kat; dan c. membina dan melaksanakan kerja sama 7. Undang-undang No. 4 Tahun 1982 ten- di bidang pertanahan dengan Departe- tang Ketentuan-ketentuan Pokok Penge- men dan Lembaga Pemerintah lainnya. lolaan Lingkungan Hidup; 8. Undang-undang No. 5 Tahun 1984 ten- Menurut Keputusan Presiden No. 26 Ta- tang Perindustrian. hun 1988, Badan Pertanahan Nasional ber- tugas membantu Presiden dalam mengelola Kedelapan undang-undang tersebut pada dan mengembangkan administrasi pertanah- dasarnya merupakan undang-undang yang an, baik berdasarkan Undang-undang Po- mengatur pembinaan dan pengembangan kok Agraria, maupun peraturan perundang- masing-masing sektor yang bersangkutan, undangan lain, yang meliputi pengaturan namun berhubung sektor-sektor tersebut da- penggunaan, penguasaan dan pemilikan ta- lam pelaksanaan kegiatan-kegiatan pemba- nah, pengurusan hak-hak tanah, pengukur- ngunannya memerlukan tanah dengan ka- an dan pendaftaran tanah, dan lain-lain wasan yang relatif luas, maka untuk mence- yang berkaitan dengan masalah pertanahan, gah terjadinya tumpang tindih peruntukan berdasarkan kebijaksanaan yang ditetapkan penggunaan tanah, dan penyusunan tata oleh Presiden. ruang serta penatagunaan tanahnya perlu di- Keterpaduan pendekatan yang bersifat koordinasikan sebaik-baiknya mulai dari ta- hap perencanaannya. konseptual juga diperlukan dalam penanganan pertanahan untuk mengkoordinasi- Pada uraian berikut akan dicoba dibahas kan pelaksanaan berbagai undang-undang pokok-pokok kebijaksanaan bidang perta- yang berhubungan dengan peman(aatan nahan dalam pembangunan nasional, yang tanah dan sumber daya alam pada umum- diharapkan akan dapat dikembangkan nya, secara selaras, serasi dan seimbang. sebagai pendekatan konseptual terpadu un- KEBIJAKSANAAN BIDANG PERTANAHAN 83 tuk mengkoordinasikan penanganan aspek 3. meletakkan dasar-dasar untuk memberi- pertanahan dari kegiatan-kegiatan pem- kan kepastian hukum mengenai hak-hak bangunan lintas-sektoral yang dilaksanakan. atas tanah bagi rakyat seluruhnya. UUPA Sedangkan tujuan tercantum dalam Pasal 2 ayat (3) yang berbunyi: Pokok-pokok Kebijaksanaan Bidang Pertanahan dalam Pembangunan "Wewenang yang bersumber pada hak menguasai dari negara tersebut pada ayat2 pasal ini digunakan Nasional untuk mencapai sebesar-besarnya kemakmuran rakyat dalam arti kebangsaan, kesejahteraan dan Landasan Kebijaksanaan kemakmuran dalam masyarakat dan negara hukum Indonesia yang merdeka, berdaulat, adil dan makmur". Kebijaksanaan Nasional di bidang pertanahan telah menggariskan ketentuan-keten- Dalam Pasal 2 ayat (1) Undang-undang UUPA tuan pokoknya dalam yang pada da- Pokok Agraria dinyatakan bahwa hak sarnya merupakan penjabaran terhadap ke- menguasai Negara atas tanah dimaksud tentuan-ketentuan mengenai petnanfaatan memberi wewenang kepada Negara, sebagai tanah dan sumber daya alam pada umum- organisasi kekuasaan dari bangsa Indonesia, nya, sebagaimana ditetapkan dalam Un- untuk pada tingkatan yang tertinggi: dang-Undang Dasar 1945, yang meletakkan a. mengatur dan menyelenggarakan perun- landasan utama bagi bangsa Indonesia un- tukan, penggunaan, persediaan dan pe- tuk mewujudkan tujuan nasionalnya. Seba- meliharaan bumi, air dan ruang angkasa; gai upaya untuk menunjang terwujudnya tu- b. menentukan dan mengatur hubungan-hu- juan nasional tersebut, kebijaksanaan perta- bungan hukum antara orang-orang de- nahan nasional dikembangkan berdasarkan ngan bumi, air dan ruang angkasa; Ketentuan Pasal 33 ayat (3) Undang-Undang menentukan dan mengatur hubungan- c. Dasar 1945 yang berbunyi: hubungan hukum antara orang-orang "Bumi dan air, dan kekayaan alam yang terkan- dan perbuatan-perbuatan hukum yang dung di dalamnya dikuasai oleh Negajra, dan diper- mengenai bumi, air dan ruang angkasa. gunakan untuk sebesar-besarnya kemakmuran rakyat". Penjabaran wewenang yang bersumber Maksud diundangkannya UUPA adalah: pada hak menguasai dari Negara tersebut mengandung pengertian tentang perlunya 1. meletakkan dasar-dasar bagi penyusunan peranan aktif dari pemerintah dalam menga- hukum agraria nasional, yang akan meru- tur penguasaan tanah dan penataan penggu- pakan alat untuk membawakan kemak- naan tanah, karena dengan pengaturan ter- muran, kebahagiaan dan keadilan bagi hadap kedua aspek kebijaksanaan bidang negara dan rakyat, terutama rakyat tani, pertanahan tersebut, pemanfaatan tanah dalam rangka masyarakat yang adil dan dapat ditujukan ke arah pencapaian tujuan makmur; nasional, yaitu mewujudkan masyarakat 2. meletakkan dasar-dasar untuk mengada- adil dan makmur yang merata material dan kan kesatuan dan kesederhanaan dalam spiritual berdasarkan Pancasila dalam hukum pertanahan; wadah Negara Kesatuan Republik Indonesia