Universidade de Brasília – UnB Instituto de Ciências Sociais Centro de Pesquisa e Pós-graduação sobre as Américas CEPPAC Alcances e limites da reforma de Estado e da reforma administrativa no Brasil e na Argentina: um estudo comparativo das experiências de Carlos Menem e Fernando Henrique Cardoso na década de 1990 GABRIEL AUGUSTO MIRANDA SETTI Orientadora: Profª. Dra. Ana Maria Fernandes Brasília 2011 Universidade de Brasília – UnB Instituto de Ciências Sociais Centro de Pesquisa e Pós-graduação sobre as Américas CEPPAC Alcances e limites da reforma de Estado e da reforma administrativa no Brasil e na Argentina: um estudo comparativo das experiências de Carlos Menem e Fernando Henrique Cardoso na década de 1990 Tese de doutorado apresentada ao Centro de Pesquisa e Pós-graduação sobre as Américas – CEPPAC da Universidade de Brasília – UnB como parte dos requisitos para obtenção do Banca Examinadora: título de Doutor em Ciências Sociais. ____________________________________ Dra. Ana Maria Fernandes (Orientadora) ____________________________________ Dr. Francisco de Assis Campos da Silva (Membro externo) ____________________________________ Dr. Camilo Negri (CEPPAC/UnB) ____________________________________ Dr. José Matias-Pereira (PPGA/UnB) ____________________________________ Dr. Terrie Groth (IPOL/UnB) Brasília, 18 de abril de 2011 II Aos meus pais Eduardo e Zulma III FICHA CATALOGRÁFICA SETTI, Gabriel A. M. Alcances e limites da reforma de Estado e da reforma administrativa no Brasil e na Argentina: um estudo comparativo das experiências de Carlos Menem e Fernando Henrique Cardoso na década de 1990, 2011. 337 p, 210x297mm (ICS/CEPPAC/UnB, Doutor, Ciências Sociais, 2011). Tese de Doutorado – Universidade de Brasília, Instituto de Ciências Sociais, Centro de Pesquisa e Pós-Graduação sobre as Américas da Universidade de Brasília. 1- Reforma de Estado 3 – Brasil 2- Reforma administrativa 4 – Argentina I – ICS/CEPPAC/UnB II – Título (Série) REFERÊNCIA BIBLIOGRÁFICA SETTI, Gabriel Augusto Miranda (2011). Alcances e limites da reforma de Estado e da reforma administrativa no Brasil e na Argentina: um estudo comparativo das experiências de Carlos Menem e Fernando Henrique Cardoso na década de 1990. Tese de Doutorado, Centro de Pesquisa e Pós-Graduação sobre as Américas, Universidade de Brasília, 337 p. CESSÃO DE DIREITOS NOME DO AUTOR: Gabriel Augusto Miranda Setti. TÍTULO DA TESE: Alcances e limites da reforma de Estado e da reforma administrativa no Brasil e na Argentina: um estudo comparativo das experiências de Carlos Menem e Fernando Henrique Cardoso na década de 1990. GRAU/ANO: Doutor/2011. É concedida à Universidade de Brasília permissão para reproduzir cópias desta tese de doutorado e para emprestar ou vender tais cópias somente para propósitos acadêmicos e científicos. O autor reserva outros direitos de publicação e nenhuma parte desta tese de doutorado pode ser reproduzida sem a autorização por escrito do autor. Gabriel Augusto Miranda Setti – email: [email protected] IV Agradecimentos Como considero os agradecimentos importantes em um trabalho desta envergadura resolvi utilizar em sua feitura o critério mais justo para seleção dos que estarão aqui presentes: as pessoas que realmente eu gosto e que de fato participaram, de maneira direta ou indireta desta grande conquista. Seria injusto começar uma lista das pessoas mais importantes em minha vida sem citar as duas que encabeçam qualquer lista de prioridades minhas: meu pai Eduardo Augusto Setti e minha mãe Zulma Gonçalves Miranda Setti. Faltam-me palavras para definir o amor, o carinho, o respeito e os bons sentimentos que tenho por eles. Agradeço também aos meus tios e tias queridos, em especial à Andréia e a Vânia, uma por compartilhar muitas visões e pensamentos, outra por ser minha segunda mãe em Brasília durante meus quase seis anos na cidade. Às minhas avós Eva e Walthéa, amor maior do mundo. Meus verdadeiros anjos protetores. Um abraço especial aos meus irmãos adotados em Brasília. Meus conterrâneos Artur Bernardino e Henrique Octávio. Esses dois, com toda certeza, dividiram comigo a maioria dos meus melhores momentos no Planalto Central. Agradeço também aos amigos da UFAL, em especial Júlio Gaudêncio e Emerson Nascimento. Já caminhando para o fim da lista mando aqui afetuoso abraço para minha orientadora e amiga querida, professora Dra. Ana Maria Fernandes. Faltam-me palavras para agradecer a paciência, a sabedoria, o uso das palavras certas nas horas certas, a orientação, e, acima de tudo, pelo fato de acreditar no meu potencial desde a entrevista para a seleção do doutorado no final de 2006. Por fim agradeço às duas instituições que me permitiram concluir meu Doutorado em Ciências Sociais: a Universidade de Brasília, onde tive a alegria de estudar no Centro de Pesquisa e Pós Graduação Sobre as Américas – CEPPAC/ UnB e a Universidade de Alagoas – UFAL, local onde continuo a minha carreira acadêmica como professor. V Sumário: Resumo.......................................................................................................11 Abstract......................................................................................................12 Introdução..................................................................................................13 Capítulo 1 – Histórico da relação Estado-sociedade no Brasil e na Argentina....................................................................................................19 1.1 – Por que compreender a relação Estado-sociedade?................................................19 1.2 – O período pré-1930.................................................................................................22 1.3 – O pós-30 e os processos de industrialização brasileiro e argentino........................34 1.3.1. Os desenvolvimentismos do Brasil e da Argentina...................................50 1.3.2. Regimes militares: o início........................................................................54 1.4 – Ditadura, autoritarismo e abertura democrática – o início do processo de mudança do perfil estatal no Brasil e na Argentina........................................................................57 Capítulo 2 - Liberalismo e neoliberalismo, a construção de uma teoria...........................................................................................................68 2.1 - As raízes do pensamento liberal..............................................................................68 2.2 – As raízes do pensamento neoliberal.......................................................................77 Capítulo 3 - A reforma dos Estados Nacionais.......................................93 3.1 – A abordagem tecnicista ou restrita: a reforma de Estado no centro das agendas governamentais................................................................................................................99 3.1.1 – A administração pública patrimonialista...............................................102 3.1.2 – A administração pública burocrática.....................................................104 3.1.3 – A administração pública gerencial.........................................................108 3.2 – A abordagem expandida ou ilimitada: os países desenvolvidos “chutaram a escada” dos mais pobres?..............................................................................................114 3.3 – As reformas de Estado: um panorama geral.........................................................126 Capítulo 4 – Reforma de Estado e reforma administrativa no Brasil e na Argentina............................................................................................130 4.1 – Os períodos de governo de Fernando Henrique Cardoso (1995 -2002) e de Carlos Menem (1989-1999) e a modificação do perfil estatal no Brasil e na Argentina.......................................................................................................................130 4.1.1 – Antecedentes: heranças de tempos difíceis........................................................130 4.1.2 – O projeto de reforma dos Estados nacionais no centro das agendas governamentais..............................................................................................................136 4.1.3 – Os marcos Legais e os atores institucionais: regulamentar para desregulamentar.............................................................................................................146 6 4.2 – Do projeto à execução: a implantação das reformas de Estado no Brasil e na Argentina e a busca de um novo modelo de administração pública...........................................................................................................................152 4.2.1 – Os processos de privatizações como parte da mudança da máquina pública...........................................................................................................................153 4.3 – As outras reformas da “primeira geração” e a abertura do caminho para a reforma administrativa................................................................................................................162 4.4 – A reforma administrativa......................................................................................166 4.4.1 – O caso brasileiro................................................................................................167 4.4.2 – O caso argentino................................................................................................176 4.4.3 – Semelhanças e dessemelhanças.........................................................................186 Conclusões................................................................................................191 Referências bibliográficas.......................................................................204 Anexos.......................................................................................................222 Anexo 1 – Lei da Reforma de Estado (Lei 23.696).......................................................222 Anexo 2 – Lei de Emergência Econômica....................................................................241 Anexo 3 – Decreto de Desregulação econômica...........................................................264 Anexo 4 - Principais Mudanças Constitucionais na Administração Pública - Emenda Constitucional nº 19.......................................................................................................281 Anexo 5 - Principais Mudanças Constitucionais na Previdência Social do Servidor - PEC nº 33.......................................................................................................................286 Anexo 6 - Quadro das Disposições da Lei nº 8.112/90 e por Leis Complementares....288 Anexo 7 - Flexibilizações para as Agências Executivas...............................................293 Anexo 8 - Adesões ao Programa da Qualidade e Participação.....................................294 Anexo 9 - Lei da Administração Financeira e dos Sistemas de Controle do Setor Público Nacional (Lei nº24.256).................................................................................................297 Anexo 10 – Lei da Reorganização Administrativa........................................................327 Anexo 11 - Decreto de Criação da Unidade de Reforma e Modernização do Estado (URME) – Decreto 558/96............................................................................................330 7 Lista de Siglas e Abreviações AI – Ato Institucional APN – Administração Pública Nacional ARENA – Aliança Renovadora Nacional BID – Banco Interamericano de Desenvolvimento BIRD – Banco Mundial BNDE – Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico BNDES – Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico e Social CECRA – Comitê Ejecutivo de Contralor de La Reforma Administrativa CLT – Consolidação das Leis Trabalhistas DASP – Departamento Administrativo do Serviço Público ENAP – Escola Nacional de Administração Pública FHC – Fernando Henrique Cardoso FMI – Fundo Monetário Internacional IAP – Instituto de Aposentadorias e Pensões Iapi – Instituto Argentino de Promoção de Intercâmbio INAP – Instituto de Administración Pública JK – Juscelino Kubtschek MARE – Ministério da Administração Pública e Reforma de Estado MDB – Movimento Democrático Brasileiro MP – Medida Provisória PEC – Proposta de Emenda à Constituição PEN – Poder Executivo Nacional PSDB – Partido da Social Democracia Brasileira PIB – Produto Interno Bruto PJ – Partido Justicialista SIGEN – Sindicatura General de La Nación SINAPA – Sistema Nacional de Profesionalización Administrativa UCR – União Cívica Radical URME – Unidade de Reforma e Modernização do Estado 8 Lista de Figuras FIGURA 1 – ESTRUTURA CONCEITUAL DA TESE.............................................................18 Lista de Gráficos GRÁFICO 1 – POPULAÇÃO NATIVA E NÃO NATIVA EM 1914........................................30 GRÁFICO 2 – PARTICIPAÇÃO SETORIAL NAS PRIVATIZAÇÕES BRASILEIRAS..........................................................................................................................161 GRÁFICO 3 – BALANÇA COMERCIAL BRASILEIRA (1996 A 2002)...............................163 Lista de Tabelas TABELA 1 – LIMITES AO USO DOS DECRETOS DE NECESSIDADE E URGÊNCIA...............................................................................................................................144 TABELA 2 – MEDIDAS PROVISÓRIAS POR ANO E POR GOVERNO NO BRASIL......................................................................................................................................145 TABELA 3 – SÉRIE HISTÓRICA DE IMPORTAÇÕES E EXPORTAÇÕES ARGENTINAS DE 1988 A 2000.........................................................................................................................164 9 Lista de Quadros: QUADRO 1 – EVOLUÇÃO DA POPULAÇÃO BRASILEIRA, DE 1872 A 1960..................28 QUADRO 2 – EVOLUÇÃO DA POPULAÇÃO ARGENTINA, DE 1869 A 1960...................29 QUADRO 3 – PERÍODOS HISTÓRICOS NA ARGENTINA E NO BRASIL.........................65 QUADRO 4 – DUAS ABORDAGENS SOBRE REFORMA DE ESTADO.............................98 QUADRO 5 – BARREIRAS IMPOSTAS AOS PRODUTOS BRASILEIROS NOS ESTADOS UNIDOS.....................................................................................................................................118 QUADRO 6 – BARREIRAS IMPOSTAS AOS PRODUTOS BRASILEIROS: UNIÃO EUROPÉIA................................................................................................................................119 QUADRO 7 - REFORMAS ESTRUTURAIS NO BRASIL E ARGENTINA.........................128 QUADRO 8 – PRESIDENTES E DISTRIBUIÇÃO DAS CADEIRAS NA CÂMARA DE DEPUTADOS PELOS DOIS MAIORES PARTIDOS NA ARGENTINA, 1983- 1998............................................................................................................................................140 QUADRO 9 – PRESIDENTES E DISTRIBUIÇÃO DAS CADEIRAS NO SENADO PELOS DOIS MAIORES PARTIDOS NA ARGENTINA, 1983-1998.................................................140 QUADRO 10 – COALIZÕES PARTIDÁRIAS NOS GOVERNOS BRASILEIROS E REPRESENTAÇÃO NO CONGRESSO NACIONAL (1985-1997)........................................141 QUADRO 11 – DECRETOS DE URGÊNCIA E NECESSIDADE POR ANO E POR GOVERNO NA ARGENTINA.................................................................................................143 QUADRO 12 – PRINCIPAIS SETORES PRIVATIZADOS NA ARGENTINA NA DÉCADA DE 1990......................................................................................................................................154 QUADRO 13 – LISTA DE EMPRESAS PRIVATIZADAS NA ARGENTINA.....................155 QUADRO 14 – O BALANÇO DAS PRIVATIZAÇÕES BRASILEIRAS – 1991 A 2002............................................................................................................................................159 QUADRO 15 – VENDAS DAS TELECOMUNICAÇÕES NO BRASIL DE 1991 A 2002............................................................................................................................................160 QUADRO 16 – MODELOS INSTITUCIONAIS, FORMAS DE PROPRIEDADE E DE ADMINISTRAÇÃO...................................................................................................................169 QUADRO 17 – MUDANÇAS ESPERADAS NA GESTÃO DE SERVIÇO PELAS ORGANIZAÇÕES SOCIAIS....................................................................................................173 QUADRO 18 – PERSONAL EM LA ADMINISTRACION PÚBLICA NACIONAL............182 10