UNIVERSIDAD DE CÓRDOBA FACULTAD DE DERECHO Departamento de Derecho Público y Económico Área de Derecho Administrativo EL NUEVO MODELO ANDALUZ DE ORDENACIÓN TERRITORIAL ESTUDIO TEÓRICO-JURÍDICO DEL PLAN DE ORDENACIÓN TERRITORIAL DE ANDALUCÍA (Decreto 206/2006 de 28 de noviembre) Tesis Doctoral RAFAEL JESÚS MATEO CABELLO Dirigida por el Prof. Dr. D. Mariano López Benítez Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Córdoba CÓRDOBA, 2011 TÍTULO: El nuevo modelo andaluz de ordenación territorial estudio teórico-jurídico del Plan de Ordenación Territorial de Andalucía (Decreto 206/2006 de 28 de noviembre) AUTOR: Rafael Jesús Mateo Cabello © Edita: Servicio de Publicaciones de la Universidad de Córdoba. 2012 Campus de Rabanales Ctra. Nacional IV, Km. 396 A 14071 Córdoba www.uco.es/publicaciones [email protected] Tesis Doctoral que presenta el Licenciado en Derecho Rafael Jesús Mateo Cabello para la obtención del grado de doctor, bajo la dirección del Profº. Dr. D. Mariano López Benítez, Catedrático de Derecho Administrativo. 3 Índice ______________________________________ ÍNDICE Pág. - Abreviaturas utilizadas 24 - CAPÍTULO PRELIMINAR. Antecedentes y objeto del estudio 27 I. Cuestiones iniciales. La Ordenación del Territorio como materia de estudio 27 A) Introducción. 27 B) La Ordenación Territorial como instrumento jurídico 28 C) Las diversas perspectivas del contenido normativo de la Ordenación del Territorio 30 II. Los antecedentes Histórico-Normativos de la Ordenación del Territorio 32 A) Las experiencias de Ordenación Territorial previas a su configuración como disciplina jurídica diferenciada 32 1. Los primeros atisbos de la necesidad de una disciplina jurídica de Ordenación del Territorio 32 2. La aparición histórica de la Ordenación Territorial, como materia jurídica diferencia 33 B) Principales concepciones en torno a las bases u orígenes de la Ordenación del Territorio 35 1. La génesis de la Ordenación Territorial a partir del Urbanismo 35 2. La Ordenación del Territorio y la Planificación Económica 39 C) La pluralidad de factores en la conformación de la materia. La Ordenación del Territorio como una función pública multidisciplinar 43 D) La Ordenación del Territorio en la Unión Europea 44 III. Los orígenes normativos de la Ordenación del Territorio en España, previos a la Constitución de 1978 46 A) La planificación sectorial y las diferentes experiencias urbanísticas en la conformación de la Ordenación Territorial en España 46 4 El nuevo Modelo andaluz de Ordenación Territorial. Estudio teórico-jurídico del POTA ___________________________________________ 1. La Ordenación Sectorial en la génesis de la Ordenación Territorial española 47 2. Las raíces urbanísticas de la disciplina de Ordenación del Territorio en España 50 a) La progresiva superación de la planificación local hasta 1956 51 i) Las dudas doctrinales sobre la existencia de una actividad de Ordenación del Territorio antes de 1956 51 ii) Los Planes de Ensanche 52 iii) Las experiencias ordenadoras previas a la Segunda República 54 iv) La Ordenación Territorial en el periodo de posguerra civil 55 b) La Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1956. El Plan Nacional de Urbanismo 56 i) El contenido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 1956 56 ii) El Plan Nacional de Urbanismo 59 c) La Ley del Suelo de 1975 61 d) La aparición de la moderna concepción de Ordenación del Territorio en España 64 B) La Ordenación del Territorio en España a partir de la Constitución de 1978 67 C) La Ordenación Territorial en España a partir de su incorporación en la Unión Europea 68 IV. La experiencia de la Ordenación del Territorio en la Comunidad Autónoma de Andalucía 70 A) La tardía actividad normativa sobre Ordenación Territorial en Andalucía 70 B) La culminación del sistema de Ordenación Territorial en Andalucía: el POTA 72 1. Las Bases de formulación y ordenación del Plan y el Plan Director de Infraestructuras 72 5 Índice ______________________________________ 2. La significación del POTA en el marco de la Ordenación Territorial andaluza 74 V. Planteamiento y estructura del Presente Estudio 76 - CAPÍTULO PRIMERO. Principios Generales de la Ordenación y Planificación del Territorio 80 I. Naturaleza y Funciones de la Ordenación Territorial 80 A) Planteamiento inicial: La ordenación de las actividades en un territorio 80 B) La naturaleza de la Ordenación Territorial como función pública y disciplina técnico-jurídica 81 II. Concepto, objeto y características 84 A) La Ordenación del Territorio, una definición interdisciplinar 84 1. La dificultad inicial en la consecución de un concepto global de Ordenación del Territorio 84 2. Análisis preliminar de los conceptos básicos a tener en cuenta sobre la Ordenación del Territorio 87 a) El Concepto de Territorio 87 i) La importancia del concepto de territorio para la doctrina, para la conformación jurídica de los Estados. 87 ii) El concepto de territorio en la Constitución española de 1978 91 iii) El concepto de territorio en la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional 95 b) El concepto de Ordenación 99 3. Principales concepciones doctrinales sobre la Ordenación del Territorio 100 a) La diversidad doctrinal sobre el concepto 100 b) La Ordenación del Territorio como disciplina jurídica diferenciada 102 c) Exposición de las principales concepciones doctrinales sobre la Ordenación del Territorio, como disciplina jurídica diferenciada 106 6 El nuevo Modelo andaluz de Ordenación Territorial. Estudio teórico-jurídico del POTA ___________________________________________ i) Las concepciones doctrinales de la Ordenación del Territorio como Función Pública 106 ii) La Ordenación Territorial como técnica o instrumento de planificación de los usos del suelo 109 iii) La Ordenación del Territorio como elemento coordinador de las políticas sectoriales 111 4. Principios y objetivos de la Ordenación Territorial 113 a) La Ordenación Territorial, como herramienta de armonización interadministrativa 114 b) La Ordenación Territorial como mecanismo de utilización racional del territorio 115 c) La superación de los desequilibrios territoriales a través de la Ordenación del Territorio 117 d) El objetivo de la mejora de la calidad de vida de la población 120 5. La necesaria diferenciación entre Ordenación del Territorio y el Urbanismo 125 a) Acercamiento a la visión doctrinal de ambas funciones públicas 125 b) Principales diferencias entre el Urbanismo y la Ordenación del Territorio 128 i) Esquema básico de diferencias entre ambas disciplinas 128 ii) La diferenciación entre Urbanismo y Ordenación del Territorio, en la doctrina jurídica 129 III. Hacia una definición jurídica de la Ordenación del Territorio 131 A) Los antecedentes en el Derecho comunitario de la Carta Europea de Ordenación del Territorio 131 B) Los contenidos y principios de la Carta Europea de Ordenación del Territorio 133 1. Los principales objetivos de la Ordenación Territorial según la Carta Europea 133 2. Principios básicos de la Carta Europea de Ordenación del Territorio 138 7 Índice ______________________________________ 3. La dimensión pública de la Ordenación del Territorio, según la Carta Europea 141 IV. La definición de la ordenación territorial en la Jurisprudencia Constitucional 144 A) La Ordenación del Territorio como función pública, en la Jurisprudencia constitucional 144 B) La Ordenación del Territorio como política global 146 C) La diferenciación jurisprudencial entre los conceptos de Ordenación Territorial y Urbanismo 149 V. El tratamiento de la Ordenación Territorial en el Derecho Comparado actual y europeo en particular: La Estrategia Territorial Europea (ETE) y la Perspectiva Europea de Ordenación Territorial (PEOT) 153 A) La diversidad de políticas nacionales sobre Ordenación Territorial 153 B) La Política de Ordenación del Territorio en la Unión Europea 154 1. La creciente iniciativa de las instituciones europeas en materia de Ordenación Territorial 154 2. Los documentos europeos más relevantes sobre la materia objeto de estudio 157 a) La Perspectiva Europea de Ordenación Territorial (PEOT) 158 i) Naturaleza jurídica de la PEOT 158 ii) Objetivos fundamentales de la Perspectiva Europea de Ordenación del Territorio 160 iii) Propuestas de actuación de la PEOT 161 b) La Estrategia Territorial Europea (ETE) 162 i) Naturaleza jurídica y ámbito de actuación de la Estrategia 162 ii) Objetivos generales de la ETE 163 iii) Estructura y contenidos de la ETE. Los Retos y Directrices 164 C) Algunas experiencias de Ordenación Territorial en el Derecho Comparado 168 8 El nuevo Modelo andaluz de Ordenación Territorial. Estudio teórico-jurídico del POTA ___________________________________________ 1. Identificación de los principales modelos de Ordenación del Territorio en el Derecho comparado 168 2. Análisis de las más destacadas experiencias de Ordenación Territorial en el Derecho comparado 170 a) El caso francés: L´Aménagement du Territoire 170 b) El Sistema Británico: Urban and Regional Planning 174 c) El Sistema Alemán de Ordenación del Territorio: El Raumordnung 177 d) El Sistema Italiano de Ordenación Territorial: I Piani Territoriali Regionali 180 - CAPÍTULO SEGUNDO. Distribución de las Competencias en Materia de Ordenación del Territorio en el Ordenamiento Jurídico Español y en la Jurisprudencia Constitucional. Los Límites de las Competencias Autonómicas 184 I. Las competencias de Ordenación Territorial en el Estado de las Autonomías: Su configuración en la Constitución española de 1978 y en la Jurisprudencia Constitucional 184 A) La Ordenación del Territorio en el actual modelo de Estado descentralizado español 184 1. La falta de desarrollo de la competencia autonómica en materia de Ordenación Territorial, en el Texto constitucional de 1978 185 a) El contenido del artículo 148.1.3º de la Constitución Española 185 b) Posibles implicaciones de la indefinición constitucional de la competencia de Ordenación Territorial 187 i) La contracción para la doctrina, del contenido de la competencia objeto de estudio 187 ii) La contraposición entre la amplitud del concepto de Ordenación del Territorio y el contenido competencial del artículo 148.1.3º 188 2. El carácter exclusivo de la competencia autonómica en materia de Ordenación del Territorio 190 9