TABLE DES MATIÈRES Avant-propos Partie I. Introduction au guide et au travail budgétaire appliqué 1. VUE D’ENSEMBLE ..................................................................................................... 6 2. LE TRAVAIL BUDGÉTAIRE APPLIQUÉ : SA CROISSANCE ET SON POTENTIEL ............................................................................................................................. 8 2.1 Qu’est-ce que le travail budgétaire appliqué ? ................................................................ 8 2.2 Pourquoi les ONG s’intéressent-elles au travail budgétaire ........................................... 9 2.3 Le contexte international............................................................................................... 10 2.4 Le travail budgétaire appliqué et ses contributions potentielles ................................... 11 2.5 L’International Budget Project..................................................................................... 13 3. EXEMPLES DE GROUPES TRAVAILLANT SUR LE BUDGET APPLIQUÉ ............ 14 3.1 Le Center on Budget and Policy Priorities, États-Unis .................................................... 14 3.2 The Budget Information Service of Idasa, Afrique du Sud ............................................... 15 3.3 Le Centre for Budget Analysis and Policy Priorities, (DISHA), Inde ............................... 16 3.4 De nombreuses expériences différentes voient le jour ..................................................... 17 Partie II. Premiers principes ..................................................................................................... 18 4. ÉLEMENTS FONDAMENTAUX D’UN BUDGET.................................................... 19 4.1 Les étapes du cycle budgétaire et les opportunités de participation des ONG ............. 19 4.2 Les problèmes fréquents de la budgétisation ................................................................ 22 4.3 Les composantes d’un système budgétaire sain ............................................................ 24 5. S’ENGAGER DANS LE TRAVAIL BUDGÉTAIRE APPLIQUÉ ................................... 28 5.1 Des produits précis, accessibles et opportuns ............................................................... 28 5.2 L’importance d’un travail budgétaire continu et pleinement engagé ................................ 30 5.3 Questions relatives aux médias et à la diffusion ........................................................... 31 5.4 Travailler avec les responsables politiques ................................................................... 33 5.5 La sélection des premiers projets .................................................................................. 33 i Un guide pour le travail budgétaire Partie III. Types de travail budgétaire appliqué...................................................................... 36 6. PROMOUVOIR L’ÉDUCATION BUDGÉTAIRE .................................................... 37 6.1 Les guides budgétaires .................................................................................................. 37 6.2 Séances de formation budgétaire .................................................................................. 38 7. ÉVALUATION DU PROCESSUS BUDGÉTAIRE ET DES SYSTEMES BUDGÉTAIRES ......................................................................................................................... 41 7.1 Les études sur le processus et le système budgétaires .................................................. 41 7.2 Rapports sur la transparence et la participation ............................................................ 43 7.3 La budgétisation participative ....................................................................................... 46 8. L’ANALYSE DES POLITIQUES BUDGÉTAIRES .......................................................... 48 8.1 Analyse des projets de budget de l’exécutif ................................................................. 48 8.2 Analyse sectorielle ........................................................................................................ 49 8.3 Analyse des conséquences sur différents groupes de population ................................. 50 8.4 Les budgets et les droits économiques et sociaux ......................................................... 52 8.5 Analyse d’économie générale ....................................................................................... 52 8.6 Analyse des recettes ...................................................................................................... 53 Partie IV. Pour plus d’informations 9. LES RESSOURCES DE L’IBP ............................................................................................. 57 9.1 Les sites web de l’IBP et du CBPP ............................................................................... 57 9.2 Publications ................................................................................................................... 58 9.3 Formation et assistance technique ................................................................................ 59 9.4 Conférences et reunions régionales .............................................................................. 58 9.5 L’Africa Budget Project ................................................................................................ 60 10. AUTRES RESSOURCES ..................................................................................................... 61 10.1 Où trouver les informations sur les questions budgétaires dans un pays donné .......... 61 10.2 Les rapports par pays des institutions internationales ................................................... 62 10.3 Sites web internationaux et cours de formation ............................................................ 63 10.4 Lectures recommandées ................................................................................................ 65 Partie V. Annexes Annexe I : L'évolution du Center on Budget and Policy Priorities et les enseignements tirés .... 68 Annexe II : Historique du travail budgétaire de l’Initiative DISHA en Inde ................................ 73 Annexe III : Glossaire des principaux termes budgétaires ......................................................... 77 ii Un guide pour le travail budgétaire Annexe IV : Formation budgétaire à l’attention des journalistes : un atelier de deux jours en Zambie .......................................................................................................................................... 82 Annexe V : Étude de cas d’une analyse du budget de l’exécutif : Budget Information Service, Idasa, Afrique du Sud ................................................................................................................... 85 Annexe VI : Plan du site web de l’IBP ......................................................................................... 91 iii Un guide pour le travail budgétaire Avant-propos Cette publication est notre deuxième guide sur le travail budgétaire appliqué. Lorsque Stefan Falk et moi-même avons rédigé le premier guide en 1999, l'International Budget Project était relativement récent. Nous n’étions pas certains que l'intérêt initial sur le travail budgétaire appliqué exprimé par les organisations non gouvernementales continuerait de croître – compte tenu plus précisément de la résistance de longue date de la part de nombreux pays à conduire des discussions et des évaluations transparentes sur le budget — et nous ne savions pas s’il serait possible de produire un document pertinent qui tienne compte des différents contextes existant dans les pays en développement et les démocraties émergentes. Heureusement, le guide a reçu un accueil positif et le travail budgétaire appliqué continue de susciter l’intérêt. Aujourd’hui, nombreuses sont les organisations non gouvernementales dans le monde à avoir intégré l'analyse budgétaire dans leur travail ou dont l’objectif principal est l'analyse budgétaire. En effet, le travail de ces ONG a non seulement servi de source d'inspiration, mais a également permis de fournir les nombreux exemples cités tout au long de ce nouveau guide. Leurs efforts confirment bien que le travail budgétaire appliqué peut apporter une contribution significative pour résoudre les problèmes des pauvres et pour améliorer les systèmes de gouvernance. Ce guide révisé est le produit conjoint de l'ensemble du personnel de l'International Budget Project (le Projet budgétaire international) et des autres membres du personnel du Center on Budget and Policy Priorities (Centre pour les priorités budgétaires et politiques). Même si Stefan Falk et moi-même avons assuré la coordination de ce projet, d’autres membres de l’IBP - Rocio Campos, Joel Friedman et Warren Krafchik – ont également participé à cette aventure, en rédigeant des sections entières et en révisant les nombreuses versions du document. Michelle Bazie, Toni Kayatin, Richard Kogan, Shamarukh Mohiuddin, Ellen Nissenbaum et John Springer ont également fourni de précieuses informations. Ann Brown, Wendy Burnette, Chip Hooper, Tina Marshall et Tom Zanol ont aidé à produire le guide. Nous tenons à remercier la Ford Foundation, dont le soutien financier a rendu possible la publication de ce guide, et dont le leadership a contribué à concrétiser l’importance du travail budgétaire appliqué. Enfin, nous souhaitons remercier tout particulièrement le grand nombre d'ONG dont les expériences et les publications nous ont inspirées pour élaborer ce guide. Nous espérons que le guide pourra transmettre non seulement la richesse du travail dont nos collègues font la promotion, mais également le potentiel que représente le travail budgétaire appliqué pour permettre aux organisations non gouvernementales d’atteindre leurs objectifs. Isaac Shapiro Directeur, International Budget Project Center on Budget and Policy Priorities Washington, DC États-Unis iv Un guide pour le travail budgétaire Partie I. Introduction au guide et au travail budgétaire appliqué v Un guide pour le travail budgétaire 1. VUE D’ENSEMBLE « Comment pouvons-nous commencer à renforcer notre capacité à évaluer et à améliorer « Ce qui nous rassemble …est notre conviction que les le budget de notre gouvernement ? » Cette peuples ont le droit d'influencer les choix publics qui question est de plus en plus soulevée par les façonnent nos vies. Les budgets publics sont les membres des organisations non principaux instruments par lesquels les gouvernements gouvernementales (ONG) dans le monde, en prennent ces décisions, et la société civile l’outil le plus particulier dans les pays en développement ou important pour veiller à ce que les citoyens participent à dans les nouvelles démocraties. Les ONG ont ce processus. » pris conscience que leur capacité à faire progresser leurs objectifs — qu’il s'agisse de lutter contre la pauvreté ou de consolider les - Jim Shultz, Centre pour la pratiques démocratiques — ne sera renforcée que Démocratie si elles réussissent à conduire des analyses en Bolivie lors de la troisième conférence de l’IBP budgétaires. Les groupes non gouvernementaux qui se penchent sur la manière dont le travail budgétaire peut les aider à atteindre leurs objectifs sont dans une position nettement meilleure que ne l'étaient leurs homologues qui ont commencé ce travail il y a quelques années seulement. Un nombre important de groupes ont commencé à s'engager dans le travail budgétaire dans des dizaines de pays au cours de ces dernières années. Ces groupes rédigent des évaluations générales des budgets gouvernementaux ; ils tentent de promouvoir l’éducation budgétaire dans leurs pays par le biais de formations budgétaires et d'autres actions pédagogiques ; ils cherchent à rendre les systèmes budgétaires plus transparents et participatifs ; et ils portent souvent un intérêt particulier sur les politiques qui affectent les pauvres. Pour les nouveaux entrants dans ce domaine, de nombreuses expériences peuvent servir d’enseignements. Ce guide s'appuie sur les expériences existantes et tente de rassembler en un seul document cohérent des lignes directrices utiles pour réaliser le travail budgétaire. Il offre un aperçu systématique des différents aspects de l'analyse budgétaire efficace, en mettant l'accent sur les activités et les approches qu’une organisation non gouvernementale pourrait adopter dès le début de ses activités budgétaires. Même si ce guide est principalement destiné aux groupes ou aux individus qui portent un intérêt nouveau ou relativement nouveau dans le travail budgétaire, il peut également intéresser ceux qui sont engagés dans ce travail depuis un certain temps et qui souhaitent examiner les principes de base de ce travail, et disposer d’exemples de ressources utiles et de meilleures pratiques. L’International Budget Project a publié le manuel intitulé A Guide to Budget Work en septembre 1999. Or, dès la révision du guide au début de l’année 2001, il est aussitôt apparu qu’une révision approfondie et substantielle était nécessaire pour refléter les progrès rapides des groupes non gouvernementaux dans le travail budgétaire et inclure les nombreux exemples à examiner. Cette deuxième version du guide est composée de cinq parties. Partie I : Introduction au Guide et au travail budgétaire appliqué. Le deuxième chapitre présente une description générale du travail budgétaire appliqué, ainsi que l’examen des facteurs sous-jacents à sa croissance. Le chapitre 3 présente ensuite quelques exemples de groupes qui travaillent sur le budget appliqué. Partie II : Premiers Principes. Le chapitre 4 se compose d'une courte présentation des étapes du cycle budgétaire et la façon dont les ONG peuvent contribuer à chaque étape, ainsi que d'un bref résumé des principaux concepts et problèmes budgétaires. Le chapitre 5 présente les enseignements fondamentaux nécessaires pour être efficace dans 6 Un guide pour le travail budgétaire l’analyse budgétaire appliquée. Il s'agit notamment d'une discussion sur certains « mots d'ordre » utilisés dans le cadre du travail budgétaire appliqué — exactitude, accessibilité, rapidité — ainsi que d'une discussion sur les médias, les problèmes de diffusion et la collaboration avec les décideurs politiques. Partie III : Les types de travail budgétaire appliqué : Cette partie du guide décrit les principaux domaines du travail budgétaire appliqué qui ont été menés par les groupes et donne des exemples de ces travaux, ainsi que certaines indications sur le choix des activités. Le chapitre 6 traite des activités qui peuvent être menées pour promouvoir l’éducation budgétaire, et le chapitre 7 explique comment les groupes peuvent s'engager dans des activités liées aux systèmes et aux processus budgétaires. Le chapitre 8 examine les catégories suivantes d’analyses budgétaires : les rapports sur le budget au moment de sa publication par l'exécutif ; les analyses sectorielles (analyses des domaines budgétaires particuliers, tels que les questions de santé ou d'éducation) ; les analyses de distribution ou de groupe qui examinent les impacts des budgets sur différents groupes de revenus ou différentes parties de la société (comme par exemple les femmes ou les enfants) ; les analyses qui associent les questions budgétaires et les questions relatives aux droits ; les analyses de l’impact économique général du budget ; et les analyses sur l’imposition et la perception des recettes. Partie IV : Pour plus d’informations. Les deux derniers chapitres du présent guide mettent l’accent sur les ressources pouvant intéresser le lecteur et qui visent à mieux faire connaître le travail budgétaire appliqué et les questions budgétaires. Le chapitre 9 résume les ressources proposées par l'International Budget Project. Le chapitre 10 décrit les ressources disponibles dans chaque pays et celles produites par des institutions internationales comme la Banque mondiale. Partie V : Annexes. Les annexes comprennent ; un glossaire des termes budgétaires fréquents ; l'histoire de deux groupes de travail budgétaire ; le programme d'un cours de formation sur le budget ; l’étude de cas d’une analyse d'une ONG sur le budget de son gouvernement ; et le plan du site web de l'IBP. La plupart des nombreux documents référencés dans le corps principal du texte peuvent être consultés via l’Internet et les adresses web sont indiquées tout au long de ce guide. Le guide est également consultable sur le site web de l’IBP ; cette version permet au lecteur d'accéder directement aux documents et aux sites référencés. Notre souhait de mettre en évidence les rapports qui sont facilement accessibles via le web et qui sont disponibles en anglais a limité le nombre de sources, mais nous avons tenté de fournir un échantillon représentatif. En outre, le guide est disponible sur CD-ROM qui contient également la plupart des documents de référence cités. Autrement dit, les documents font partie du CD lui-même afin de les rendre plus faciles d'accès sans connexion Internet. Nous espérons que la version mise à jour du guide vous sera utile et nous vous invitons à nous faire part de toute question ou suggestion en nous écrivant à l’adresse suivante : The International Budget Project Center on Budget and Policy Priorities 820 First St., NE Suite 510 Washington, D.C. 20002 États-Unis Téléphone : 1-(202) 408-1080 Télécopie : 1-(202) 408-1056 Courriel : [email protected] Site Internet : http://www.internationalbudget.org 7 Un guide pour le travail budgétaire 2. LE TRAVAIL BUDGÉTAIRE APPLIQUÉ : SA CROISSANCE ET SON POTENTIEL À la fin de l'année 1997, l'International Budget Project entrepris de nombreuses démarches dans le monde « L’initiative DISHA - une organisation de terrain à pour que 50 personnes provenant de 14 pays Ahmedabad, en Inde — prit conscience de la nécessité de participent à notre première conférence. Seuls, l’analyse budgétaire alors qu’elle faisait pression sur le quelques participants étaient engagés dans le travail gouvernement pour qu’il augmente le salaire d’un million budgétaire appliqué — c'est-à-dire, des travaux de de femmes tribales, cueilleuses de fleurs « Tendu », recherche budgétaire spécialement conçus pour régularise les droits fonciers des cultivateurs tribaux de influencer le processus politique. En revanche, pour terres forestières et traite les autres questions relatives au notre troisième conférence en novembre 2000, peu bien-être général des communautés vivant dans les zones d'efforts ont été déployés pour « recruter » les tribales du Gujarat. La prise de conscience prit de participants, avec près de 100 participants provenant de l’ampleur avec chaque combat : faute d’informations sur 25 pays. La grande majorité des participants venaient l'argent dépensé par les gouvernements national et de pays en développement ou de démocraties émergentes et avaient plus d'un an d'expérience dans le régionaux, il serait difficile pour l’initiative DISHA de travail budgétaire appliqué. La croissance de représenter équitablement les intérêts du développement l'engagement des organisations non gouvernementales tribal. Finalement, cette prise de conscience incita dans le travail budgétaire a été tout simplement DISHA à apprendre à analyser le budget de l'État. » remarquable au cours de ces dernières années. -M.D. Mistry, Centre forBudget Ce chapitre commence par une courte description du Analysis and Policy Priorities, travail budgétaire appliqué. Il décrit ensuite quelques- DISHA, Inde uns des facteurs qui expliquent l'intérêt croissant pour le travail budgétaire appliqué, avant de discuter de quelques-unes de ses contributions potentielles au débat budgétaire. Le chapitre se termine par un bref examen du rôle de l'IBP pour promouvoir ce travail. 2.1 Qu’est-ce que le travail budgétaire appliqué ? Reconnaissant l'importance des budgets dans la vie des populations pauvres et dans le développement de sociétés ouvertes et participatives, ce guide encourage les groupes non gouvernementaux à s'engager dans le travail budgétaire appliqué. L’analyse appliquée est réalisée avec l'intention explicite de promouvoir des objectifs politiques, comme par exemple, aider les personnes les plus défavorisées de la société. Il ne s'agit pas simplement de faire de la recherche au nom de la recherche. Bien que le travail budgétaire appliqué exige une analyse de qualité, ses conclusions doivent être présentées d'une manière qui maximise son impact sur le débat politique. L'analyse doit être accessible à un large éventail de lecteurs — en particulier aux décideurs politiques, aux médias et au public — et doit être disponible en cas de besoin pour éclairer les décisions politiques. Le travail budgétaire appliqué tient également compte des efforts visant à faire progresser la compréhension des questions budgétaires. Les objectifs sont d'élever le niveau d’éducation budgétaire parmi ceux qui sont engagés dans le débat des politiques budgétaire, afin de l’améliorer et d’inviter davantage de participants à y prendre part. 8 Un guide pour le travail budgétaire Typologie du travail budgétaire appliqué Types de groupes œuvrant sur le budget appliqué * Institutions politiques appliquées * Institutions académiques ou de recherche qui ont ajouté une composante sur le budget appliqué * Organisations militantes qui ont ajouté une composante sur la recherche budgétaire * Fonctionnent à tous les niveaux du gouvernement : national, provincial, local, municipal Nature générale des produits relatifs au budget appliqué * Tenter d'être précis, accessible et rapide * Mener des évaluations indépendantes *Tenter d’influencer les politiques Principales activités du travail budgétaire appliqué * Promouvoir l’éducation budgétaire * Évaluer le processus budgétaire et les systèmes budgétaires * Analyser les politiques budgétaires Publics ciblés * Les décideurs politiques, le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif * Les médias * Les autres ONG * L’ensemble de la population * Les chercheurs / les universitaires L’encadré ci-dessus présente une typologie des types de groupes engagés dans le travail budgétaire appliqué ; de la nature générale des produits relatifs au budget appliqué ; des activités du travail budgétaire appliqué et des publics ciblés. Le guide détaille cette typologie dans les chapitres suivants. 2.2 Pourquoi les ONG s’intéressent-elles au travail budgétaire Il paraît bien normal que le travail des ONG commence à se concentrer sur les budgets des administrations publiques. Le budget est l'instrument de politique économique le plus important pour les gouvernements. Il reflète les priorités de politique économique et sociale d’un gouvernement plus que tout autre document. Il traduit les politiques, les engagements politiques et les objectifs en décisions sur la destination des fonds et décrit comment les fonds doivent être collectés. Un système budgétaire qui fonctionne bien est indispensable pour élaborer une politique budgétaire durable et encourage la croissance économique. Dans de nombreux pays, les problèmes économiques sont aggravés par des systèmes budgétaires faibles et des choix budgétaires erronés. Alors que le budget d'un gouvernement affecte la vie de tous ses citoyens, directement ou indirectement, ce sont souvent les personnes les plus modestes qui sont les plus affectées. Elles sont davantage victimes d’une faible croissance économique ou d’une inflation élevée. Le bien-être actuel des personnes à faible revenu, ainsi que leurs 9 Un guide pour le travail budgétaire perspectives d'avenir, peuvent également dépendre de décisions budgétaires dans des domaines tels que la santé et l'éducation. Pourtant, les compressions budgétaires ont tendance à concerner les programmes qui bénéficient aux pauvres, sachant que les autres questions telles que les intérêts de la dette ou la masse salariale du secteur public sont plus susceptibles d’être prioritaires sur les ressources limitées. En outre, même lorsque des fonds ont été alloués à des programmes de lutte contre la pauvreté, la diminution des dépenses et la faiblesse de la gestion des programmes — accompagnées du manque de pouvoir politique entre les pauvres — peut signifier que l'argent ne parvient jamais aux bénéficiaires visés. Le processus budgétaire et le système budgétaire d’un pays jouent un rôle crucial pour déterminer le niveau de transparence, de démocratie et de participation d’un gouvernement. Dans de nombreux pays, l'absence généralisée d'informations sur les questions budgétaires — en particulier dans des formes accessibles et non techniques — a sérieusement entravé les efforts des organisations nationales et locales à participer aux discussions sur la répartition des ressources publiques. En outre, la capacité de la société civile à participer au débat budgétaire peut être contrecarrée par des obstacles juridiques, institutionnels et politiques. Les ONG peuvent travailler pour combler les lacunes de l'information budgétaire et du processus budgétaire, et donc améliorer la structure du processus de prise de décision de leur gouvernement. Pour toutes ces raisons — l'importance du budget pour le fonctionnement global de l'économie d'un pays, pour la politique de lutte contre la pauvreté et les autres politiques gouvernementales, et pour des processus de prise de décision ouverts — les organisations et les chercheurs ont beaucoup à gagner en étudiant les questions budgétaires. En raison de l’étendue de la portée et de l'impact des décisions budgétaires, les chercheurs et les ONG qui s'intéressent à une question particulière peuvent être plus efficaces dans leur travail lorsqu’ils ont une bonne compréhension de l’élaboration du budget, du processus qui le transforme en lois et de sa mise en œuvre. En d’autres termes, le fait de combiner une connaissance approfondie sur une question de politique, comme la santé ou l'éducation, et une solide connaissance des budgets s'est avéré être une méthode exceptionnelle pour influencer les décisions politiques. 2.3 Le contexte international Les raisons énumérées ci-dessus expliquant pourquoi les ONG s'intéressent au travail budgétaire ne sont pas vraiment nouvelles. Le budget, par exemple, n'est pas subitement devenu le document de politique économique le plus important d'un pays. Il l’est depuis longtemps. La nouveauté est le contexte international du travail des ONG qui a contribué à créer un terrain propice sur lequel les groupes peuvent participer aux questions budgétaires. Il convient de noter que des transformations spectaculaires sont survenues dans les systèmes des administrations publiques au cours de la dernière décennie. De nombreux pays ont subi une transformation et les sociétés autrefois fermées se sont ouvertes, et s’efforcent de mettre en place des processus de prise de décision qui soient plus démocratiques et participatifs. Les objectifs de ce processus continu vont bien au-delà de la tenue d'élections libres. Les sociétés ouvertes et démocratiques vont de pair avec une citoyenneté éclairée, une participation publique et des processus gouvernementaux transparents — défis de taille, en particulier dans les pays qui ont toujours été gouvernés par des régimes non démocratiques. Les transitions démocratiques dans certains de ces pays ont conduit à une plus grande disponibilité des informations et des opportunités budgétaires permettant aux personnes qui n’appartiennent pas au gouvernement de contribuer au processus de prise de décision. Alors que la tendance vers la création de processus de prise de décision plus ouverts et démocratiques a vraisemblablement été le principal facteur expliquant le nouvel intérêt et les possibilités du travail sur le budget, le calendrier de cette évolution reflète plusieurs autres développements internationaux. • Un rôle nouveau pour le gouvernement, les marchés et les ONG dans la lutte contre la pauvreté : Un consensus naissant sur les rôles complémentaires des acteurs gouvernementaux et 10 Un guide pour le travail budgétaire