Д Денис Николаевич Гергилев – кандидат . Н исторических наук, доцент кафедры . истории России Гуманитарного института Г Е Сибирского федерального университета. Р Сфера научных интересов: политическая Г И Д. Н. ГЕРГИЛЕВ история Центральной и Северной Азии, Л регионоведение Евразии. Е В АДМИНИСТРАТИВНО- УА СД ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ТМ Р И О ЙН УСТРОЙСТВО И С ТС ВТ СИБИРИ ОР А СТ в 1708–1917 гг. ИИ БВ ИН РО И- Т вЕ 1Р 7Р 0И 8 –Т 1О 9Р 1 7И гА г.Л Ь Н О Е ISBN 978-5-76383908-1 Введение Министерство науки и высшего образования Российской Федерации Сибирский федеральный университет Д. Н. Гергилев АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ УСТРОЙСТВО СИБИРИ В 1708–1917 гг. Монография Красноярск СФУ 2018 1 Административно-территориальное устройство Сибири 1708–1917 гг. УДК 94:342.26(571.1/.5)"1708/1917" ББК 63.3(253)5 Г375 Рецензенты: Г. Ф. Быконя, доктор исторических наук, профессор Красноярского государственного педагогического университета имени В. П. Аста- фьева; Н. И. Дроздов, доктор исторических наук, профессор, директор Красноярского филиала Университета Российского инновацион- ного образования Гергилев, Д. Н. Г375 Административно-территориальное устройство Сибири в 1708–1917 гг. : монография / Д. Н. Гергилев. – Красноярск : Сиб. федер. ун-т, 2018. – 224 с. ISBN 978-5-7638-3908-1 Рассмотрено административно-территориальное устройство Сибири в XVIII в. в пе- риод преобразований Петра I и Екатерины II. Исследовано влияние реформы админи- стративного управления Сибирью М. М. Сперанского на развитие региона в XIX в. Проанализированы изменения в административно-территориальном устройстве Сиби- ри в конце XIX – начале XX в. Предназначена для ученых-историков и всех интересующихся историей Сибири. УДК 94:342.26(571.1/.5)"1708/1917" ББК 63.3(253)5 Электронный вариант издания см.: http:/catalog.sfu-kras.ru © Сибирский федеральный ISBN 978-5-7638-3908-1 университет, 2018 2 ОГЛАВЛЕНИЕ ВВЕДЕНИЕ ............................................................................................................................. 4 Глава 1. СИБИРЬ В СТАНОВЛЕНИИ АДМИНИСТРАТИВНО- ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ НА ПРОТЯЖЕНИИ XVIII в. ................................................................................................. 7 1.1. Губернские реформы Петра I и их влияние на Сибирь ......................................... 7 1.2. Особенности управления Сибирским регионом в 1725–1761 гг. ....................... 32 1.3. Сибирь в системе административно-территориальных реформ Екатерины II и Павла I ................................................................................................... 56 Глава 2. ОСОБЕННОСТИ РАЗВИТИЯ СИСТЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ СИБИРЬЮ В XIX – НАЧАЛЕ XX в. .............................................................................. 85 2.1. Проблемы административно-территориального устройства Сибири начала XIX в. ...................................................................................................... 85 2.2. Реформа административно-территориального управления Сибирью М. М. Сперанского: сущность и последствия ........................................... 110 2.3. Основные тенденции административно-территориального развития Сибири в XIX в. ............................................................................................................. 131 2.4. Особенности управления Сибирским регионом в конце XIX – начале XX в. 151 ЗАКЛЮЧЕНИЕ .................................................................................................................. 185 ИСПОЛЬЗОВАННЫЕ ИСТОЧНИКИ .............................................................................. 192 СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ ................................................................................................. 195 3 Административно-территориальное устройство Сибири 1708–1917 гг. ВВЕДЕНИЕ В любом государстве в зависимости от исторических, национальных, культурных традиций выделяются определенные территориальные еди- ницы: провинции, графства, земли, губернии, области, округа. Это вызы- вает необходимость четко определить политические, экономические и иные взаимоотношения между государством в целом, т. е. его центром, и частями – административно-территориальными единицами и автоном- ными образованиями. Таким образом, принцип административно- территориального деления является одной из основ государственного устройства. Часто в ходе политических, экономических и социальных преобра- зований, происходящих в той или иной стране, для поддержания государ- ственности, территориальной и политической целостности страны требу- ется реформирование ее административно-территориального устройства. На протяжении последних 20 лет в Российской Федерации наблюдается тенденция укрепления федеративного конституционного принципа. Во- просы административно-территориального деления страны стоят в по- вестке дня не только правящей партии, но и других политических сил. Особо насущными становятся задачи поиска наилучшей формы управле- ния регионами России, повышения эффективности отношений между центром и субъектами государства и поиска путей стабилизации полити- 4 Введение ко-экономического баланса в стране. Таким образом, определение наибо- лее эффективной формы административно-территориального развития России является одной из важнейших задач настоящего времени. В связи с этим повысилось внимание к истории административного управления в России. На протяжении всей истории России ее административно- территориальное деление имело принципиальное значение, поскольку оно отражало характер взаимоотношений между государством и его состав- ными частями. В его основе лежали экономические, политические, соци- альные, демографические и другие факторы. Следует отметить, что каж- дый регион обладает своими специфическими характеристиками, определяющими его место в административно-территориальной системе страны. Сибирь в этом ряду не является исключением, поскольку имеет не только весомое значение в развитии экономики страны, но и представ- ляет собой уникальный мегарегион, требующий особого подхода в организации системы управления. За последние годы в Российской Федерации были проведены серьез- ные преобразования в области управления регионами. К ним относятся и процесс укрупнения регионов, начатый с 1 декабря 2005 г., и назначение губернаторов представительным органом субъекта федерации по пред- ставлению президента. В этой связи изучение исторического опыта, тра- диций, новаторских подходов в деле административно-территориального устройства страны представляется обоснованным и необходимым для по- нимания процессов централизации российского государства в современ- ный период. Изучение исторического опыта административно-террито- риального управления может способствовать выработке более четкой гос- ударственной политики в отношении регионов Российской Федерации и, в частности, Сибири. Важнейшим условием реформирования российской государственной системы является эффективность административно-территориального развития России, что напрямую связано с деятельностью органов власти различных уровней. Наша страна обладает уникальным историческим опытом в области управления огромными регионами, творческое исполь- зование которого может оказаться полезным в современном мире. 5 Административно-территориальное устройство Сибири 1708–1917 гг. Осмысление опыта проводимых ранее реформ должно стать основой для всех административных преобразований в Российской Федерации, по- скольку такой подход позволяет выявить внутренние закономерности взаимодействия социальных институтов, гарантируя сохранение преем- ственности между различными этапами развития государства. Изучение административно-территориального устройства Сибири позволит соста- вить представление об административном управлении страны в целом, соответствии состояния управления территориями требованиям времени. Хронологические рамки настоящего исследования охватывают пе- риод с 1708 по 1917 г. Нижняя граница обусловлена началом администра- тивных реформ Петра I (1708 г. – проведение губернской реформы), верх- няя граница – прекращением существования Российской империи и началом нового периода в развитии государства. Территориальные рамки исследования определены административ- ными границами Сибири XVIII – начала XX в. В данной работе понятие «Сибирь» включает в себя, за небольшим исключением, все территории восточнее Урала, вошедшие в состав России в XVI–XVIII вв. 6 Глава 1. СИБИРЬ В СТАНОВЛЕНИИ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО УСТРОЙСТВА РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ НА ПРОТЯЖЕНИИ XVIII в. 1.1. Губернские реформы Петра I и их влияние на Сибирь Сибирь всегда обладала спецификой, которая в том числе проявля- лась и в административно-территориальном устройстве. Это было обу- словлено удалённостью от столицы, социальными, экономическими и эт- ническими особенностями региона. Изучение институтов власти на местах дает возможность получить более широкое представление как о самой административной системе, так и о ее роли и месте в истории российского общества и государства. В связи с этим весьма показательна история административно-территориального управления Сибири, которая пока не стала объектом пристального внимания исследователей – лишь отдельные аспекты проблемы освещены в работах общего характера. Заселение Сибири сопровождалось массовой ссылкой мятежных стрельцов при Петре Великом. В это время в регионе не существовало ни одного острога, где бы ни было сосланных стрельцов. После Петра власти также смотрели на Сибирь как на колонию, предназначенную для заселе- 7 Административно-территориальное устройство Сибири 1708–1917 гг. ния преступными и порочными элементами, и в соответствии с этим был принят целый ряд указов, которые подразумевали административную ссылку в этот регион. Характер и этапы формирования всей структуры власти и управле- ния страной в XVIII в. в целом были обусловлены административными реформами Петра I. В интересах господствующего класса он использовал такие принципы организации государственного аппарата, как «разделение властей» по законодательным, исполнительным и судебным функциям, ведомственная отраслевая специализация, коллегиальность и бюрократи- ческий централизм. На разных уровнях и звеньях системы управления темпы и степень изменений существенно отличались. Местное управле- ние трансформировалось более медленно и противоречиво, так как имен- но на этом бюрократическом уровне труднее всего было согласовывать и состыковать общегосударственные нормы-законы с местными порядка- ми, утверждать новое на место старого. Эпоха Петра I ознаменовалась изменениями и в территориально- административном устройстве Сибири. Петровские преобразования в управлении восточными областями сближали их с регионами централь- ной России. Сибирский приказ, как и другие, потерял значение централь- ного государственного учреждения и превратился в Московскую канце- лярию Сибирской губернии, ведавшую реализацией сибирской пушнины и китайских товаров. В 1710 г. Сибирский приказ вообще был официаль- но упразднен, и общее управление Сибирью перешло к Сенату. В ходе гу- бернской реформы 1708 г. вся территория Сибири вошла в состав круп- нейшей Сибирской губернии. Таким образом, административное единство сибирского региона получило более четкое оформление. Однако необхо- димо учитывать, что в состав губернии вошли и территории, лежавшие за пределами Сибири, – значительная часть Урала и так называемые помор- ские города. Конечно, такая административная единица оказалась чрез- вычайно громоздкой для осуществления эффективного управления1. В период Петровских реформ аппарат местного управления под- вергся серьезной модернизации, которая включала рационализацию ад- 1 Азиатская Россия в геополитической и цивилизационной динамике. XVI–XX века / Ин-т истории и археологии УрО. М.: Наука, 2004. С. 333. 8 Глава 1. Губернские реформы Петра I и их влияние на Сибирь министративно-территориального устройства, разделила компетенции центральных и местных органов власти, унифицировала структуры управления, ограничила возможности для произвола властей, отделила суд от администрации. Новый аппарат местного управления, в том чис- ле в восточных регионах России, в значительной степени был установ- лен по общероссийскому образцу. При этом, несмотря на несомненные успехи в деле унификации системы управления на уровне центральных институтов, местное управление по-прежнему характеризовалось реги- ональными и локальными особенностями, что обусловливалось сохра- нением традиционных органов власти. На среднем, губернско- провинциальном, уровне стихийно сложившаяся система XVII в. усту- пила место европеизированной шведско-германской структуре, введен- ной во всем государстве. Что же касается посадского, острожного и сельского уровней, то изменения здесь произошли лишь терминоло- гические. Абсолютно не задетыми Петровскими реформами оказались и коренные народы Сибири. С реформаторской деятельности Петра I начинается новый период в укреплении самодержавной власти и организации местного управле- ния в России. Он стремился к достижению двух основных целей – к ре- ализации самой полной административной централизации при единой верховной власти и укреплению внешнего могущества государства. Петр первым из российских царей понял, какие возможности кроются в бюрократической организации государственного аппарата. При Петре I начал создаваться подлинный культ учреждения, адми- нистративной инстанции. Образцом для задуманной государственной ре- формы Петр избрал шведское государственное устройство, в основе кото- рого лежал принцип камерализма: в систему управления вводилось четкое бюрократическое начало, структура аппарата создавалась по функцио- нальному признаку. Единство иерархической структуры аппарата сочета- лось с единством обязанностей, штатов, оплаты труда чиновников, стро- гой регламентацией. С XVIII в. административно-территориальное устройство Сибири менялось в соответствии с имперскими указами и документом «Учрежде- ния для управления губерний Всероссийской империи» Екатерины II. 9