Bacheloropdracht bestuurskunde Van aanrecht naar arbeidsrecht Onderzoek naar effectiviteit van beleid in het kader van de ESF subsidie gericht op verhoging van de arbeidsparticipatie van vrouwen Door: Maaike van Esch Studentnummer: s0207268 Opleiding Bestuurskunde 2013 1e begeleider: Dr. M. van Gerven 2e begeleider: Dr. V. Junjan 1 VAN AANRECHT NAAR ARBEIDSRECHT VAN AANRECHT NAAR ARBEIDSRECHT Onderzoek naar effectiviteit van beleid in het kader van ESF subsidie gericht op het verhogen van arbeidsparticipatie van vrouwen. Maaike van Esch (s0207268) Johan Wijnoltsstraat 176 7521 SW Enschede Emailadres: [email protected] telefoonnummer: 06-44173109 Studie: Bestuurskunde Augustus 2013 Bacheloropdracht Bestuurskunde Ter afronding van de bacheloropleiding Bestuurskunde aan de Universiteit Twente: Onder begeleiding van: Mevr. M. van Gerven Eerste begeleider Universiteit Twente. Mevr. J. Junjan Tweede begeleider Universiteit Twente. 2 VAN AANRECHT NAAR ARBEIDSRECHT INHOUDSOPGAVE 1 Inleiding ..................................................................................................................... 10 1.1 Aanleiding en relevantie ..................................................................................... 10 1.2 Opbouw van het onderzoek ................................................................................ 11 2 Theoretisch Kader ...................................................................................................... 12 2.1 Beleid ................................................................................................................. 12 2.2 Institutionele benadering .................................................................................... 12 2.2.1 Beoordeling ................................................................................................. 12 2.3 Legitimiteit en effectiviteit ................................................................................. 14 2.3.1 Een legitieme definitie van legitimiteit ....................................................... 14 2.3.2 Legitimiteitsbeoordeling op verschillende gebieden .................................. 15 2.3.3 Prestatiemeting ............................................................................................ 16 3 Onderzoeksvragen ..................................................................................................... 18 4 Onderzoeksontwerp ................................................................................................... 20 4.1 Vragen vanuit de institutionele benadering ........................................................ 20 4.1.1 Kwalitatief onderzoek ................................................................................. 20 4.1.2 Opbouw van analyse ................................................................................... 20 4.2 Methode .............................................................................................................. 21 4.2.1 Methode van constante vergelijking ........................................................... 22 4.3 Afbakening ......................................................................................................... 24 5 Operationalisatie ........................................................................................................ 25 5.1 Het Europees Sociaal Fonds en haar doelstellingen ........................................... 25 5.2 meten van legitimiteit en effectiviteit ................................................................. 25 5.2.1 Inputlegitimiteit ........................................................................................... 25 5.2.2 Throughputlegitimiteit ................................................................................ 25 5.2.3 Output/outcomelegitimiteit ......................................................................... 26 5.3 Meten van mogelijkheden voor verbetering ....................................................... 28 6 Analyse ...................................................................................................................... 29 6.1 Het Europees Sociaal Fonds; regels en doelstellingen ....................................... 29 6.1.1 Doelstellingen en achtergrond van het Europees Sociaal Fonds ................ 29 6.1.2 Procedures en regels – wet en regelgeving ................................................. 30 6.1.3 Uitkomsten van het beleid .......................................................................... 31 3 VAN AANRECHT NAAR ARBEIDSRECHT 6.2 Hoe wordt de effectiviteit en legitimiteit van het gevoerde beleid beoordeeld door subsidieontvangers? ..................................................................................................... 32 6.2.1 Perceptie van rechtmatigheid: procedures en regels ................................... 32 6.2.2 Kwaliteit van het proces .............................................................................. 34 6.2.3 Binnen een gemeenschap gedeelde overtuigingen...................................... 35 6.2.4 Effecten ....................................................................................................... 35 6.2.5 Responsiviteit .............................................................................................. 36 6.2.6 Efficiëntie .................................................................................................... 39 6.2.7 De bevonden knelpunten met betrekking tot effectiviteit en legitimiteit ... 40 6.3 Mogelijkheden voor verbetering zoals genoemd door subsidieontvangers ....... 41 7 Conclusie en aanbevelingen ...................................................................................... 42 7.1 Deelconclusies .................................................................................................... 42 7.2 Conclusie ............................................................................................................ 43 7.3 Verschil in perceptie van effectiviteit tussen organisaties ................................. 46 7.4 Aanbevelingen .................................................................................................... 48 7.5 Discussie ............................................................................................................. 49 8 Referenties ................................................................................................................. 52 8.1 Wetenschappelijke bronnen ............................................................................... 52 8.2 Niet-wetenschappelijke bronnen ........................................................................ 55 4 VAN AANRECHT NAAR ARBEIDSRECHT VOORWOORD Voor u ligt mijn onderzoek naar effectiviteit van beleid in het kader van subsidie vanuit het Europees Sociaal Fonds, gericht op arbeidsparticipatie van vrouwen. Dit onderzoek is uitgevoerd als afronding van mijn bachelor bestuurskunde aan de Universiteit Twente. Juni 2012 heb ik aangegeven interesse te hebben in een onderzoek gericht op implementatie van beleid. Ik zou mezelf omschrijven als een chaotisch en creatief denker, meer geïnteresseerd in verhalen en emoties dan in harde cijfers. Mijn vermoeden was dat ‘iets met implementatie van beleid’ hierbij wel aansloot. De planning was om met mijn opdracht in september te kunnen beginnen, maar door wat struikelvakken mocht dat niet zo zijn. In het najaar van 2012 bleek er ‘iets op het gebied van arbeidsparticipatie van vrouwen en ESF’ te zijn. Hoewel mijn eerste reactie was: ‘ maar ik ben toch geen feminist’, was ik daarna toch enthousiast. Het blijft natuurlijk wetenschappelijk onderzoek, waarbij je mening er niet toe hoort te doen. Ik was zo enthousiast dat ik het liefst een bezoek wou brengen aan Brussel, allerlei organisaties die Europese subsidies kregen langs wou gaan en bovendien allerlei vrouwen van plan was te interviewen over hun ideeën met betrekking tot arbeidsparticipatie. Na weken van afbakenen en de onderzoeksvraag gerichter maken werd de focus gelegd op organisaties die subsidie aanvroegen voor Actie A of D . Het bleek namelijk ook niet eenvoudig precies het doel van arbeidsparticipatie van vrouwen te selecteren, aangezien het een overkoepelend doel was en er geen aparte lijst van bestond. Soms mailde ik organisaties waarvan op een site van het Agentschap beschreven stond dat hun aandacht in het project speciaal naar vrouwen ging, maar dat bleek dan toch niet het geval te zijn. Maar juist het doorzetten, proberen andere respondenten te zoeken en afspraken maken was een leerzaam proces. Ik leerde om kritisch te zijn in de selectie van respondenten en door te vragen of het inderdaad ook gericht was op vrouwen en onder ESF viel. Ik heb dan wel niet mijn reis naar Brussel afgelegd, het aantal kilometers wat ik (gelukkig) gratis kon afleggen met het OV, was niet gering. Leeuwarden, Eindhoven, Alkmaar, Groningen, Arnhem; ik heb heel Nederland gezien. Het was leerzaam en leuk om echt langs te gaan. Ik heb genoten van de gesprekken die ik had. Het heeft me naast onderzoeksresultaten een beter beeld van de werkelijkheid en mijn toekomstige beroepsveld gegeven. Zo exact als de praktijk op papier soms lijkt, zo weerbarstig is het in werkelijkheid. Mijn dankwoord gaat uit naar mijn begeleider; Minna van Gerven, die kritisch was en daarnaast ook altijd aangaf dat het goed zou komen. Ik dank haar voor haar tijd die ze vrij maakte, soms zelfs op korte termijn, als ik bijvoorbeeld te hard van stapel was gelopen en even terug moest worden gefloten. Ik dank ook Veronica Junjan, die heeft meegelezen en meegedacht. Mijn vader wil ik ook bedanken. Toen ik vertelde dat het lastig was de juiste contactpersoon bij gemeenten te vinden heeft hij samen met een collega vol enthousiasme gemaild naar burgemeesters en wethouders. Hoewel ik er geen gebruik meer van heb kunnen 5 VAN AANRECHT NAAR ARBEIDSRECHT maken, was het fijn dat er mee werd gedacht. Ik wil mijn vrienden bedanken die mij soms weer even ‘back to reality’ riepen als ik te gestrest was. Daarnaast ben ik alle respondenten dankbaar, die ik niet bij name noem, maar die mij zeker hebben geholpen een echt beeld van de situatie te geven. En u, lezer: bedankt dat u interesse toont in mijn verslag! Maaike van Esch Enschede, augustus 2013 6 VAN AANRECHT NAAR ARBEIDSRECHT SAMENVATTING Het doel van dit onderzoek was antwoord te geven op de vraag in hoeverre het beleid rond ESF subsidie effectief is, als het gaat om het verhogen van de arbeidsparticipatie van vrouwen, in de perceptie van subsidieontvangers tussen 2007 en 2013. De aanvragers waren werkzaam bij gemeenten, Opleidings- en ontwikkelings (O & O) instellingen en Ngo’s. De bevonden effectiviteit is geanalyseerd door middel van kwalitatief onderzoek. De onderzoeksvraag luidde: In hoeverre wordt het gevoerde beleid van 2007 tot 2013 in het kader van ESF subsidies gericht op het verhogen van de arbeidsparticipatie van vrouwen, effectief bevonden door ontvangers? Door middel van het doen van een diepte-interview bij een gemeente, twee Ngo’s en twee O & O fondsen werd getracht antwoord op de hoofdvraag te vinden. Deze actoren hadden zich allen in de periode 2007-2013 in meer of mindere mate bezig gehouden met het verhogen van de arbeidsparticipatie van vrouwen. Hiernaast heeft nog een interview per telefoon plaatsgevonden met een persoon die zowel bij een gemeente als bij het Agentschap SZW betrokken is geweest in het kader van ESF-subsidies. Bij één NGO werd er geen gebruik gemaakt van ESF, maar van het structuurfonds EFRO. Deze respondent hield zich echter ook bezig met ESF, en kon daarom zowel over het werven van vrouwen in het kader van EFRO als de regelingen van ESF informatie verschaffen. De concentratie van deze gesprekken lag voornamelijk op de vraag hoe het middel; de subsidie en daarbij horende procedures in verhouding stond met het uiteindelijke doel. De theoretische basis van dit onderzoek bestaat uit definities van effectiviteit en legitimiteit die opgesteld zijn door Morris (2002) , Bekkers (V. Bekkers & Edwards, 2007) Ringeling (1993) en Tirion (Tirion, 2006) en de definitie van beleid zoals opgesteld door Hoogerwerf (1998). De institutionele benadering van beleid (March & Olsen, 1989) werd in dit onderzoek gebruikt om aan te geven dat de beoordeling van effectiviteit niet alleen afhankelijk is van een culturele of rationele opvatting, maar dat er allerlei rationaliteiten, logica’s en daarmee samenhangende regels (A Hemerijck, 2001) , richting geven aan het handelen van bijvoorbeeld een beleidsmaker. Het komt er op neer dat niet het product ter belangstelling staat, maar het proces, leidende tot het eindproduct, ook wel ‘throughput’ genoemd. (P. Jansen, 2003). De manier van sturing door het Agentschap SZW, uitvoeringscooördinator van ESF in Nederland, lijkt de nadruk te leggen op sturing van in- en outputparameters (Denters, 2001). Uit dit onderzoek lijkt het dat prestatiemeting (Bruijn, 2006, pp. 29-46) , een kenmerk van ‘New Public Management’ (Hood, 1995) in sommige gevallen outcome-effecten kan verhullen (Bekkers, 2013, p. 110) De theorie over effectiviteit en legitimiteit vormde een kader voor de onderzoeksresultaten en gaven richting in gesprekken. Indicatoren behorende bij ‘input, throughput, output en outcome legitimiteit’ (Easton, 1965) zijn gekozen om tot een systematische beoordeling (Bekkers, 2013, p. 371) te kunnen komen. Daarbij is gekozen voor 7 VAN AANRECHT NAAR ARBEIDSRECHT zes indicatoren die zowel tot de logica van passendheid als de logica van consequenties (March & Olsen, 1989, pp. 23-24)behoorden. Deze zes indicatoren; perceptie van rechtmatigheid, gedeelde overtuigingen (draagvlak), de kwaliteit van het proces (Beetham & Lord, 1998, p. 4; Bekkers, 2013, p. 371) responsiviteit (Fenger, Ravestein, & Steen, 2011)en (Bekkers, 2013, p. 373) efficiency en effectiviteit (output en outcomes) zijn leidend geweest in de beoordeling van het gevoerde beleid. Uit het onderzoek is gebleken dat het beleidsmiddel met daarbij de lusten (geld) en lasten (administratie) door gemeenten en opleidings-en ontwikkelingsfondsen als ‘niet-effectief’ wordt ervaren. Het effect wordt vaak niet bereikt als gaat om het verhogen van de arbeidsparticipatie van vrouwen. Het beleidseffect wordt soms wel bereikt bij het verhogen van arbeidsparticipatie van andere doelgroepen, of bij het verhogen van andere aspecten van de reïntegratieladder(Arbeidsparticipatie, 2008, p. 63) , als zelfvertrouwen, integratie, contacten of het behouden van kwalificaties. De functie van het subsidiemiddel wordt als efficiënt beoordeeld, maar de administratieve procedures en regels die bij het subsidiemiddel horen lijken de doelmatigheid; het bereiken van de beoogde output(Rekenkamer, 2005) te overschaduwen. Op basis van deze conclusies zijn de mogelijkheden om het beleid effectiever te maken wellicht te vinden in verbetering van het communicatieproces tussen het Agentschap SZW en de ontvangende organisaties. Hierdoor zal de zogenaamde throughputlegitimiteit(Easton, 1979) (V. Bekkers & Edwards, 2007, pp. 43-46)worden verbeterd. De mogelijkheden om het beleidssysteem te veranderen blijken lastig, wegens het kader van Europese en nationale kader van regels en instituties waar het Agentschap haar rol moet uitvoeren. (SZW, 2013) Naar vormen van governance op Europees niveau wordt onderzoek gedaan. (Hajer, Tatenhove, & Laurent, 2004; Vermeersch, 2007) De relevantie hiervan blijkt ook uit dit onderzoek. Coproductie van beleid, waar Agentschap en organisatie samen probleemeigenaar zouden zijn, zou een alternatief kunnen zijn voor de botsing die in de beleidsomgeving plaatsvindt. Aan de hand van het begrip ‘responsiviteit’ (Fenger et al., 2011) (het aanpassingsvermogen van het Agentschap) is het legitimiteitbegrip verbeeld. Doordat het Agentschap vast lijkt te zitten in het beleidssysteem lijkt het probleem van de administratieve last niet goed opgelost te kunnen worden. De technische handelingswijze (NPM-stijl) lijkt beter te passen bij een organisatie met een meer privaat karakter (de NGO in dit onderzoek). Dat zou kunnen komen door een meer heldere doelgroep, een minder belang betreft de lange termijn en een onafhankelijke (politieke) positie. Een publiek-private samenwerking kan wellicht beter output-effecten genereren, maar als dit ten koste gaat van outcome-effecten (doeltreffendheid met betrekking tot het maatschappelijk belang) is effect maar van korte duur. De rationele/ technische handelingswijze lijkt door het Agentschap te worden gelegitimeerd door te argumenteren vanuit het rationaliteitenmodel (Anton Hemerijck, 2003, pp. 44-47; Snellen, 1987) . Omdat de nadruk door organisaties (gemeenten en O & O fondsen) op een meer politieke benaderingswijze van beleid ligt is er geen aansluiting. Hun vraag om een politiek/culturele handelingswijze lijkt moeilijk inpasbaar in het beleidssysteem 8 VAN AANRECHT NAAR ARBEIDSRECHT van het Agentschap. Het Agentschap zou volgens sommigen meer rekening kunnen houden met het feit dat het maken van beleid (door organisaties als een gemeente) een proces van voortmodderen is, door-elkaar heenlopende processen heeft en een chaotisch karakter kent (Lindblom, 1959) . 9 VAN AANRECHT NAAR ARBEIDSRECHT 1 INLEIDING In deze paragraaf zal ik in gaan op de achtergrond van het onderzoek en de relevantie. Er volgt een korte uitleg over het ESF en de context waarin deze subsidie wordt gegeven. De relevantie van juist deze onderzoeksvraag en de opbouw van dit onderzoek zal in dit hoofdstuk tevens helder worden. 1.1 AANLEIDING EN RELEVANTIE Het Europees Sociaal Fonds (ESF) is een structuurfonds. De structuurfondsen zijn Europese middelen en erop gericht welvaartsverschillen binnen en tussen regio’s van Europa te verminderen. Het ESF is er op gericht werklozen te helpen bij het vinden van een baan. Zowel opleidings- en ontwikkelingsfondsen (O & O fondsen), als non- gouvermentele organisaties (Ngo’s)1, als gemeenten kunnen gebruik maken van het ESF. Het bleek regelmatig dat ESF uitvoering en aanvraag als zeer complex wordt ervaren door gemeenten. (H. Bekkers & van't Land, 2007). Zo wordt nationale en Europese regelgeving op elkaar gestapeld en moet over beiden verantwoording afgelegd worden. In Nederland pleitte minister Bussemaker naar aanleiding van het emancipatiebeleid voor economische zelfstandigheid van vrouwen. (OCW, 2013, p. 6) De kredietcrisis kwam op gang tijdens de programmaperiode 2007-2013 en maakt vragen over een goede inzet van middelen urgenter. Volgens de Raad van de Europese Unie is de grootste uitdaging voor de Nederlandse arbeidsmarkt het aanboren van onbenut arbeidspotentieel, in het bijzonder om de afname van de bevolking 15-64 jaar (evenals de toename van het aantal 65-plussers) te compenseren. (SZW, 2011, p. 33) Het onbenutte arbeidspotentieel bestaat voor het merendeel uit vrouwen (vooral laagopgeleide vrouwen), ouderen en kwetsbare groepen met arbeidsbeperkingen, uitkeringsontvangers en niet-westerse allochtonen (SZW, 2011, p. 33). . In de ESFperiode 2007-2013 werden re-integratieactiviteiten voor herintredende vrouwen gestimuleerd door specifiek middelen voor de doelgroep Niet-uitkeringsontvangers beschikbaar te stellen binnen actie A. Een traject van Erkenning van Verworven Competenties (EVC) of korte training of scholing wordt vaak ingezet als instrument om de afstand naar werk te overbruggen. (SZW, 2007 p. 33) Ook werden scholingsactiviteiten voor laagopgeleide werkende (mannen en) vrouwen gestimuleerd door hiervoor ESF-middelen beschikbaar te stellen binnen Actie D. Als in een project wordt ingezet op prioritaire doelgroepen (zoals vrouwen) komt het in aanmerking voor een bonus (SZW, 2011, p. 29). Het Agentschap van het ministerie van Sociale zaken en werkgelegenheid (SZW) is aangewezen als managementautoriteit in Nederland van het Europees Sociaal Fonds2. Er 1 Onder NGO’s in dit onderzoek worden verstaan: een kenniscentrum en een bureau voor sociale vraagstukken 2 Art. 3 : 1 subsidieregeling ESF 2007-2013 10 VAN AANRECHT NAAR ARBEIDSRECHT