EN GENNEMGANG AF ADGANGEN TIL EFFEKTIVE RETSMIDLER I SPØRGSMÅL OMFATTET AF GRØNLANDS INTERNATIONALE MENNESKERETTIGHEDSFORPLIGTELSER Udarbejdet på vegne af Grønlands Råd for Menneskerettigheder af Thomas Trier Hansen og Line M. A. Laursen 1 1   INTRODUKTION ........................................................................................................................... 4   1.1   RETSSIKKERHED OG ADGANGEN TIL ET EFFEKTIVT RETSMIDDEL ............................................ 5   2   DEN RETLIGE RAMME ............................................................................................................... 6   2.1   DE INTERNATIONALE FORPLIGTELSER ...................................................................................... 6   2.1.1   Introduktion til begrebet effektive retsmidler i internationale konventioner ........................ 7   2.2   DEN NATIONALE LOVGIVNING DER SKAL SIKRE EFFEKTIVE RETSMIDLER .............................. 10   3   KLAGEADGANG ......................................................................................................................... 11   3.1   KLAGEADGANG INDENFOR DE FORSKELLIGE RESSORTOMRÅDER .......................................... 12   3.1.1   Formandens departement ................................................................................................... 12   3.1.2   Råstofdepartementet ........................................................................................................... 12   3.1.3   Finansdepartementet .......................................................................................................... 13   3.1.4   Departement for Bolig, Byggeri og Infrastruktur ............................................................... 13   3.1.5   Departementet for Fiskeri, Fangst og Landbrug ................................................................ 13   3.1.6   Departement for Erhverv, Arbejdsmarked og Handel ........................................................ 14   3.1.7   Departementet for Sundhed ................................................................................................ 14   3.1.8   Departement for Familie, Ligestilling og Sociale Anliggender .......................................... 14   3.1.9   Departement for Uddannelse, Kultur, Forskning og Kirke ................................................ 15   3.1.10   Departement for Natur, Miljø og Justits ........................................................................ 15   3.2   GRØNLANDS KLAGEINSTANSER .............................................................................................. 16   3.2.1   Abortankenævnet ................................................................................................................ 16   3.2.2   Boligklagenævnet ................................................................................................................ 18   3.2.3   Bygningsmyndigheden ........................................................................................................ 21   3.2.4   Det Sociale Ankenævn ........................................................................................................ 22   3.2.5   Det Psykiatriske Patientklagenævn .................................................................................... 24   3.2.6   Forbrugerklagenævnet ........................................................................................................ 26   3.2.7   Klagenævnet for Udbud ...................................................................................................... 28   3.2.8   Klageudvalget vedrørende Miljøbeskyttelse ....................................................................... 29   3.2.9   Naturklageudvalget ............................................................................................................. 30   3.2.10   Offererstatningsnævnet ................................................................................................... 31   3.2.11   Ombudsmanden for Inatsisartut ..................................................................................... 32   3.2.12   Politiklagenævnet ........................................................................................................... 34   3.2.13   Pressenævnet .................................................................................................................. 35   3.2.14   Skatterådet ...................................................................................................................... 36   3.3   DANSKE KLAGEORGANER MED BETYDNING FOR GRØNLAND ................................................ 38   3.3.1   Advokatnævnet .................................................................................................................... 38   3.3.2   Arbejdsskade og arbejdsmiljø ............................................................................................. 39   3.3.3   Ankenævnet for Forsikring ................................................................................................. 39   3.3.4   Datatilsynet ......................................................................................................................... 40   3.3.5   Revisornævnet ..................................................................................................................... 40   3.3.6   Rigsadvokaten ..................................................................................................................... 41   3.3.7   Sundhedsvæsenets disciplinærnævn ................................................................................... 42   3.3.8   Folketingets Ombudsmand ................................................................................................. 43   4   PROBLEMSTILLINGER I FORHOLD TIL KLAGEPROCESSERNE ................................ 43   4.1   MULIGHED FOR AT FÅ KENDSKAB TIL SINE RETTIGHEDER ..................................................... 43   4.2   ADGANG TIL AT KLAGE OG BLIVE BISTÅET OM NØDVENDIGT ................................................ 44   4.2.1   Udfordringer i forhold til klageadgangen .......................................................................... 44   4.2.2   Udfordringer i forhold til bistand ....................................................................................... 45   4.3   KLAGEORGANERNES KOMPETENCE ........................................................................................ 47   4.4   EFFEKTIV OPREJSNING ............................................................................................................ 47   2 5   KONKLUSIONER ........................................................................................................................ 49   6   LITTERATURLISTE ................................................................................................................... 51   3 1 Introduktion Grønlands Råd for Menneskerettigheder besluttede i januar 2014 sig for at iværksætte en gennemgang af, hvorledes internationale menneskerettighedskonventioner inden for 3 udvalgte områder er implementeret i gældende lovgivning, nationale strategier, politikker og handlingsplaner og om muligt også i afgørelser truffet af domstole, råd eller lignende. De tre områder er: Børns rettigheder; personer med et handicap og retten til at have adgang til effektive retsmidler. Denne gennemgang omhandler retten til at have adgang til effektive retsmidler. De to første områder blev afdækket i to rapporter offentliggjort i 2014. De vedrørte grupper i samfundet, hvis rettigheder er beskrevet i to internationale konventioner – FN’s konvention om barnets rettigheder og FN’s konvention om rettigheder for personer med handicap. Denne tredje rapport omhandler derimod primært retten til en proces. Hermed menes muligheden for en person, der anser sin rettighed for krænket, at indbringe spørgsmålet for en myndighed, et klageorgan eller en domstol og derved opnå en effektiv oprejsning i tilfælde af en krænkelse. Dette kræver for det første, at personen har mulighed for at få kendskab til sine rettigheder; at personen har adgang til at klage og blive bistået om nødvendigt; at klageorganet er kompetent til at behandle spørgsmålet og endelig, at klageorganet kan give en effektiv oprejsning, som vil blive respekteret af den indklagede. Rapporten vil beskrive de forskellige trin i denne proces samt de forskellige klageprocesser, der findes i Grønland, for at give læseren et overblik over disse og deres sagsområde. Hensigten med gennemgangen er ikke at vurdere indholdet af myndighedsafgørelser; kvaliteten af lovgivningen eller den bistand, der ydes til borgeren. Tanken er heller ikke at vurdere om borgeren har adgang til en retfærdig rettergang, men spørgsmålet kan berøres i gennemgangen. Derimod skulle gennemgangen gerne påpege områder, hvor der er mangler i forhold til processen, og som kan have betydning for, om borgeren har adgang til et effektivt retsmiddel. 4 1.1 Retssikkerhed og adgangen til et effektivt retsmiddel Ved siden af domstolsprøvelsen eksisterer på en lang række områder muligheden for, at borgerene kan få deres sag afgjort af et klageorgan. Fordelen ved et fungerende klagesystem er blandt andet en lettere, billigere og enklere prøvelsesret. Et af de grundlæggende principper bag etableringen af et velfungerende klagesystem er blandt andet hensynet til retssikkerheden, herunder hensynet til at sikre, at borgerne ikke udsættes for vilkårlighed i retshåndhævelsen (princippet om lighed for loven), samt at borgerne ikke pålægges flere pligter end de, som er hjemlet ved lov (legalitetsprincippet). Retssikkerhedsprincippet gælder som uskreven retsgrundsætning i national ret, ligesom retssikkerhedsprincippet indtager en central plads i beskyttelsen af menneskerettigheder og er et grundlæggende og afgørende princip for eksistensen af en demokratisk retsstat.. Retssikkerhedsbegrebet indeholder som underbegrebet materiel retssikkerhed, som vedrører indholdet af retsreglerne, herunder at det skal være muligt for den enkelte borger at kende sine rettigheder og pligter, samt at forvaltningens afgørelser skal træffes med hjemmel i lov, ligesom de skal være i overensstemmelse med de grundlæggende retsprincipper. Derudover indeholder retssikkerhedsbegrebet underbegrebet ”processuel retssikkerhed”, som vedrører myndighedernes sagsbehandling, og stiller blandt andet krav til klagevejledning, partshøring, aktindsigt og begrundelsespligt. Den materielle og processuelle side af retssikkerhedsbegrebet supplerer hinanden, og bidrager begge til det samlede retssikkerhedsniveau. Prøvelsesadgangen hænger tæt sammen med retssikkerhedsbegrebet. Det er dog ikke tilstrækkeligt, at prøvelsesadgangen blot eksisterer, idet en prøvelsesadgang, der ikke opfylder visse indholdsmæssige kriterier anses som svækket processuel retssikkerhed. Muligheden for prøvelse samt de indholdsmæssige krav til begreberne er dels sikret gennem national ret, dels gennem internationale forpligtelser. 5 2 Den retlige ramme Ved lov om Grønlands Selvstyre (herefter Selvstyreloven)1 blev den retlige ramme for Grønlands Selvstyre etableret. Loven bygger på det folkeretlige princip om folkenes ret til selvbestemmelse2 og loven gav således det grønlandske folk ret til at træffe beslutning om selvstændighed3, ligesom det grønlandske folk officielt blev anerkendt af Danmark som et folk i overensstemmelse med folkeretten4. Den formelle overgang fra hjemmestyre til selvstyret blev således givet med selvstyreloven,5 der sammen med Grundloven udgør den overordnede retlige ramme for Grønland. Grønlands lovgivende magt er Inatsisartut, den udøvende magt er Naalakkersuisut, og den dømmende magt ligger hos domstolene, dvs. kredsretterne, Retten i Grønland samt Grønlands Landsret og i sidste instans Højesteret. I forbindelse med overgangen til Selvstyre hjemtog Grønland adskillige af de områder, som tidligere havde hørt under danske myndigheder, og hvilket betød, at Grønland overtog ansvaret for området, herunder finansieringen, samt den lovgivende og udøvende magt indenfor området. Andre områder forblev under dansk bemyndigelse, blandt andet politi og domstole. På de områder, der stadig hører under de danske myndigheder, er det Folketinget, der er lovgiver på grundlag af et samtykke fra Inatsisartut, således at ikraftsættelsen har demokratisk legitimitet i Grønland. Fordelingen af sagsområder mellem Grønland og Danmark har betydning i forhold til den administrative klageadgang, idet klager indenfor visse områder skal ske til danske myndigheder, mens klager indenfor andre områder skal ske til grønlandske myndigheder. 2.1 De internationale forpligtelser Menneskerettighederne kan påberåbes over for myndighederne i Grønland eller Danmark afhængig af, om sagsområdet er hjemtaget til Grønland eller ej, og ansvaret for overholdelsen af menneskerettighederne er fordelt på Danmark og Grønland, men da udenrigspolitikken er et dansk anliggende, vil Danmark – og ikke Grønland – ifalde folkeretligt ansvar, såfremt grønlandske myndigheder overtræder internationale menneskerettigheder (Christoffersen, 2014). De konventioner som Grønland har er sat i kraft for Grønland, og som har særlig betydning i forhold borgernes mulighed for klageadgang er følgende: • Den europæiske menneskerettighedskonvention (herefter EMRK), 1 Lov nr. 473 af 12. juni 2009 om Grønlands Selvstyre. 2 Jf. blandt andet FN-pagtens art. 1, stk. 2, og lovforslag L 128 af 5. Februar til lov om Grønlands selvstyre s. 9. 3 Jf. Selvstyrelovens § 21. 4 præamblen i Lov nr. 473 af 12. juni 2009 om Grønlands Selvstyre og bemærkningerne hertil. 5 Grønlands hjemmestyre blev indført i maj 1979 efter indlemmelsen af Grønland i Rigsfællesskabet bestående af Danmark, Grønland og Færøerne ved grundlovsændringen i 1953. 6 • FN’s konvention om civile og politiske rettigheder (herefter CPR), • FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder (herefter ØSKR), • FN’s konvention om rettigheder for personer med handicap (herefter Handicapkonventionen), • FN’s konvention om barnets rettigheder (herefter Børnekonventionen), • FN’s konvention om afskaffelse af alle former for diskrimination mod kvinder (herefter Kvindekonventionen), • FN’s konvention om afskaffelse af alle former for racediskrimination (herefter Racediskriminationskonventionen). I det følgende vil de for Grønland gældende internationale bestemmelser vedrørende prøvelsesadgang og retten til effektive retsmidler blive gennemgået. 2.1.1 Introduktion til begrebet effektive retsmidler i internationale konventioner Hvis den enkelte ikke har adgang til et effektivt retsmiddel når dennes rettigheder krænkes, vil beskyttelsen og respekten for menneskerettigheder (ligesom alle andre rettigheder) være illusorisk. Derfor omtaler FN’s Verdenserklæring om Menneskerettigheder artikel 8 da også retten til ”en fyldestgørende oprejsning ved de kompetente nationale domstole for handlinger, der krænker de fundamentale rettigheder, som forfatningen eller loven giver vedkommende”. Efterfølgende indeholder alle internationale konventioner på forskellig vis retten til et effektivt retsmiddel. Artikel 13 i EMRK foreskriver således: ”Enhver, der krænkes i de ved denne Konvention anerkendte rettigheder og friheder, skal have adgang til effektiv oprejsning for en national myndighed, uanset om krænkelsen er begået af personer, der handler på embeds vegne.” Adgangen til effektive retsmidler skal sammenholdt med retten til effektiv rettergang (EMRK artikel 6), helst give borgerne mulighed for at få deres sag prøvet ved domstolene. Domstolsprøvelse udgør dog ikke en betingelse for opfyldelsen af artikel 13, og medlemsstaternes opfyldelse af forpligtelsen kan således ligeledes ske gennem mulighed for prøvelse ved en ”national myndighed”. Et effektivt nationalt retsmiddel behøver således ikke nødvendigvis være en domstol, men kan efter omstændighederne være et administrativt klageorgan. EMRK stiller dog ikke krav om eksistensen af muligheden for prøvelsesadgang gennem et administrativt organ, når der er mulighed for en domstolsprøvelse. Domstolsprøvelsen skal opfylde de krav, der stilles til domstolene, herunder tilstrækkelig uafhængighed og upartiskhed, sikre en kontradiktorisk proces, samt have kompetence til at underkende myndighedens indgreb.6 Men i de tilfælde, hvor klageadgangen alene beror på et administrativt organ, må dette organ opfylde samme retsgarantier, som EMRK stiller til domstolsprøvelsen. Det vil sige 6 Jf. dom af 20/6 2002 (para. 133): Al-Nasif v. Bulgaria 7 at det skal være tilstrækkeligt uafhængigt og upartisk, samt har kompetence til at underkende myndigheders indgreb og kan udbedre en krænkelse. Af artikel 2, stk. 3. i FN’s konvention om civile og politiske rettigheder (CPR) fremgår det: ”Enhver i denne konvention deltagende stat forpligter sig til: a) at sikre enhver, hvis rettigheder eller friheder efter denne konvention krænkes, adgang til effektive retsmidler herimod, uanset om de personer, der har begået krænkelsen, har handlet i embeds medfør; b) at sikre enhver, der gør krav på sådanne retsmidler, adgang til at få sin ret til disse afgjort af kompetente judicielle, administrative eller lovgivende myndigheder eller af anden i henhold til den pågældende stats retsordning kompetent myndighed samt at videreudvikle mulighederne for at anvende judicielle retsmidler; c) at sikre, at de kompetente myndigheder tager en klage til følge, når den er fundet berettiget.” Indholdet af CPR artikel 2 er nærmere forklaret af komiteen etableret under CPR i dennes Generelle Bemærkning nr. 31. Komiteen observerer blandt andet, at:7 “Article 2, paragraph 3, requires that in addition to effective protection of Covenant rights States Parties must ensure that individuals also have accessible and effective remedies to vindicate those rights. Such remedies should be appropriately adapted so as to take account of the special vulnerability of certain categories of person, including in particular children. The Committee attaches importance to States Parties’ establishing appropriate judicial and administrative mechanisms for addressing claims of rights violations under domestic law. … Article 2, paragraph 3, requires that States Parties make reparation to individuals whose Covenant rights have been violated. Without reparation to individuals whose Covenant rights have been violated, the obligation to provide an effective remedy, which is central to the efficacy of article 2, paragraph 3, is not discharged.” ØSKR (FN’s konvention om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder) indeholder ikke en tilsvarende bestemmelse. Konventionen bestemmer dog, at staterne forpligter sig til i videst mulig udstrækning og ved alle egnede midler, herunder især lovgivningsforanstaltninger, at 7 Se komiteens generelle bemærkning (general comment) nr. 31: The Nature of the General Legal Obligation Imposed on States Parties to the Covenant para 15-16. 8 træffe forholdsregler med henblik på den fremadskridende fulde virkeliggørelse af de i denne konvention vedtagne rettigheder. Komiteen under ØSKR har fortolket denne forpligtelse til også at omfatte et krav om, at staten kan godtgøre at der er adgang egnede midler, og at disse midler kan være uegnede og dermed ineffektive, hvis det ikke har karakter af et retsmiddel.8 Racediskriminationskonvention9 og Kvindekonventionen10 indeholder lignende bestemmelser. Børnekonventionen og Handicapkonventionen bygger på princippet om, at en effektiv gennemførelse og håndhævelse af konventionen indebærer en adgang til at få prøvet, om konventionens bestemmelser er overholdt i en konkret sag.11 Komiteen under Børnekonventionen har således bemærket: “For rights to have meaning, effective remedies must be available to redress violations. This requirement is implicit in the Convention and consistently referred to in the other six major international human rights treaties. Children’s special and dependent status creates real difficulties for them in pursuing remedies for breaches of their rights. So States need to give particular attention to ensuring that there are effective, child-sensitive procedures available to children and their representatives.” Af denne overordnede gennemgang kan det udledes: • At Grønland skal sikre, at borgeren har adgang til at klage til nationalt retsmiddel, når en af konventionens bestemmelser kan være krænket. • At det nationale retsmiddel skal kunne behandle indholdet af klagen, når denne er rimeligt begrundet, også selvom det ikke måtte føre til at der statueres en krænkelse. • At det nationale retsmiddel skal kunne yde en tilstrækkelig kompensation eller oprejsning, hvis klageren får medhold. • At det nationale retsmiddel skal være tilgængeligt for alle, herunder at man skal tage hensyn til specifikke behov, samt kunne levere en begrundet og forstålig afgørelse inden for rimelig tid • At det nationale retsmiddel ikke nødvendigvis skal være en domstol. Det kan også være en af sagen uafhængig administrativ myndighed, hvis denne er uafhængig, upartisk og kan træffende bindende afgørelser, der kan medvirke til at genoprette krænkelsen, typisk i form af erstatning. 8 Se komiteens generelle bemærkning (general comment) nr. 9: The domestic application of the Covenant, para. 3 og 9. 9 Se artikel 6. 10 Se artikel 2, litra c. 11 Se komiteen under Børnekonventionen generelle bemærkning nr. 5: General measures of implementation of the Convention on the Rights of the Child, afsnit V. 9 Konventionerne fastsætter ikke national adgang til at klage over, hvorvidt en lov, en regel eller en politik som sådan er i overensstemmelse med konventionen. Det kan dog blive aktuelt som følge af en konkret sag. 2.2 Den nationale lovgivning der skal sikre effektive retsmidler Det følger af selvstyrelovens § 16, at det er selvstyrets opgave at sikre, at Grønlands lovgivning og administrationen heraf ikke er i strid med de internationale forpligtelser, der følger af folkeretlige aftaler og andre internationale regler. Ved siden af de internationale menneskerettighedsbestemmelser indeholder grundloven desuden en række bestemmelser, som sikrer borgernes rettigheder, og som binder Grønlands lovgivende, udøvende og dømmende magt, idet de almindelige loves gyldighed beror på, at den er vedtaget i overensstemmelse med grundloven,12og indholdsmæssigt er forenelig med grundlovens materielle bestemmelser.13 I Grønland er adgangen til effektive retsmidler imod mulige rettighedskrænkelser således som udgangspunkt sikret gennem grundlovens § 63. Det vil sige, at såvel love som forvaltningens virksomhed kan prøves ved domstolene. Adgangen til domstolsprøvelse af en lovs forenelighed med grundlovens rettigheder, herunder grundlovens rettighedsbestemmelser, er fastslået i retspraksis.14 På trods af grundlovens bestemmelse om domstolenes kompetence til at efterprøve administrative afgørelser, har der tidligere eksisteret områder, hvor domstolsprøvelse var afskåret ved såkaldte endelighedsbestemmelser. At afskære muligheden for domstolsprøvelse er dog i dag generelt opfattet som problematisk, medmindre der er adgang til prøvelse ved et organ, fx et administrativt nævn, som opfylder konventionens krav til en uafhængig og upartisk domstol. Grundlovens § 63 sikrer efter sin ordlyd alene domstolenes kompetence til at efterprøve administrative afgørelser. Det er alligevel almindeligt antaget, at retten til at få privatretlige sager og strafferetlige sager afgjort ved domstolene følger af magtfordelingsbestemmelsen i grundlovens § 3. Det betyder, at da den dømmende magt er hos domstolene, kan lovgiver ikke fratage domstolene kompetencen til at træffe endelige afgørelser, medmindre der er givet afkald på domstolsprøvelse ved eksempelvis en voldgiftsaftale. 15 ikke en tilsvarende udtrykkelig ret til at få privatretlige og strafferetlige sager afgjort ved domstolene, og der har tidligere eksisteret områder, hvor domstolsprøvelse var afskåret ved såkaldte endelighedsbestemmelser. At afskære muligheden for domstolsprøvelse er dog i dag generelt opfattet som problematisk, medmindre der er adgang til prøvelse ved et organ, fx et administrativt nævn, som opfylder konventionens krav til en uafhængig og upartisk domstol. 12 Jf. grundlovens kapitel 3-5. 13 Jf. Princippet om den retlige trinfølge er en del af legalitetsprincippet, som udspringer mellem 1. og 2. punktum i Grundlovens § 3, jf. blandt andet Sørensen, 1979. 14 Jf. U.1921.644 H og U.1998.800 H. 15 Jf. bl.a. Zahle, Dansk Forvaltningsret 2, udgave 2001, side 157. 10