TÜRKİYE TARIMININ KISA TARİHİ: DESTEKLEME POLİTİKASI ÖZELİ i Alper Demirdöğen Emine Olhan [email protected] [email protected] Ankara Üniversitesi, Ziraat Fakültesi, Tarım Ekonomisi Bölümü Dışkapı/Ankara Özet Bu çalışma Türkiye tarımsal yapısını destekleme politikası özelinde incelemektedir. Son yüz yılda GSYİH ile istihdam içerisinde tarımın payı azalmıştır. Ancak tarımsal istihdam hala yüksek paya sahiptir. Çalışmada politikaların tartışılmasına geçilmeden önce üretim ve fiyat ilişkisi verilmiştir. Buğday üretimi son 50 yılda fiyatlar azalmasına rağmen aynı kalmıştır. Pamuk ve mısır arasındaki ilişki, üretim üzerinde etkilidir. Pamuk üreticiler açısından risk düzeyi yüksek bir üründür. Böylelikle pamuk üretiminden mısır üretimine doğru bir kaymadan bahsedilebilir. Mısır için son dönemde fiyatlar azalmasına rağmen üretim artmıştır. Bu durumda pamuk üretimini bırakan üreticilerin mısır üretimine geçtiklerini ve mısır ürününün satış garantisinin etkisinin olduğu söylenebilir. Politikalar açısından ise günümüze kadar üreticilere önemli düzeyde destek verilmiştir. Destekleme politikası 1980’lerden sonra piyasa ekonomisine göre şekillenmiştir. Piyasa ekonomisine geçişin bir diğer örneği 2000’li yıllarda meydana gelmiştir. Ancak piyasa ekonomisine geçildiği dönemlerde desteklerde artış olduğu görülmektedir. Bu durum piyasa ekonomisine geçiş dönemlerinde tarımsal desteklerin sosyal bir araç olarak kullanılabilmiş olmasına işaret edebilir. Son 25 yıllık dönemde tarımsal destekler artmasına rağmen tarımsal GSYİH neredeyse hiç değişmemiştir. Bu durum tarımsal desteklerin etkinliğini şüpheye düşürmektedir. Son olarak belirtilen Türkiye’nin uluslararası açıdan görünümü ve uluslararası kuruluşların Türkiye tarımı ve politikası üzerinde yarattığı etkidir. Ülkenin ihtiyaçları ile AB’ye uyum politikaları birbirlerinin yerine geçmekte ve politika açısından çeşitli yaklaşım tartışmaları yaratmaktadır. Ayrıca Türkiye’de uygulanan tarım politikalarında Dünya Bankası, Uluslararası Para Fonu, Dünya Ticaret Örgütü ve Çok Uluslu Şirketler önemli düzeyde etkilidir. Özetle Türkiye tarımı korumacı yapısıyla piyasa ekonomisi içerisinde çelişkili birçok konuya sahiptir. Bu konuların daha ayrıntılı incelenmesi gerekmektedir. Anahtar Kelimeler; Tarımsal Yapı, Destekleme Politikası, Türkiye The Short History of Turkey’s Agriculture: The Case of Support Policy Abstract The present study evaluates Turkey’s agriculture focusing on the support policies. The share of agriculture in GDP and employments has decreased in the last century. However, the share in employment is still high. In this study, the relationship between production and prices are given before the evaluation of support policies. The level of wheat production is same as in 50 years ago, even the price of it has decreased in the same period. The relation between cotton and corn affects the production of these two crops. Farmers consider the cotton as being highly risky for them. Cotton farmers have moved to the corn production in time. Even though the prices of corn have decreased, its production has increased latterly. Having sales guaranty is the other factor affecting the corn production. In the policy perspective, governments have given a significant amount of supports to the farmers. After the 1980s, the policies have changed according to the market policies. The other example of these policies could be seen in the 2000s. Interestingly, agricultural supports increase when the liberal market policies are applied. Governments may have used the agricultural support policies as social tools. Even though agricultural supports have increased in the last period, agricultural GDP has stayed as in 25 years ago, which may show the inefficiencies of support tools. Lastly, Turkey’s international outlook and the impacts of international organizations on Turkey’s agriculture and policy are given. In some cases, the adaptation process of the EU policies takes place the need of national policies and creates debates in the political perspectives. Besides, World Bank, International Monetary Fund, Word Trade Organization and Multinational Corporations also affect the agricultural support policies in Turkey. Shortly, Turkey’s agricultural structure has several contradictory topics with her protectionist policies. These topics need to be evaluated more deeply. Keywords; Agricultural Structure, Support Policy, Turkey i Bu çalışma Alper Demirdöğen’in Ankara Üniversitesi Tarım Ekonomisi Bölümü’nde gerçekleştirilen doktora tezinin bir bölümüdür. Tarım Ekonomisi Dergisi 2017 yılı sayısında yayımlanacaktır. 1 1. Giriş Türkiye tarımının yapısı, üzerinde kurulduğu geçmiş medeniyetlere bağlı olarak günümüze gelmiştir. Mevcut tarımsal yapı geçmişin bir ürünü olduğu kadar uygulanan tarım politikalarının da eseridir. Ancak yapılan çalışmalar genelde kısa bir döneme odaklanmışlardır. Kısa döneme odaklanma özellikle tarım politikaları kapsamında günlük siyasi tartışmalardan etkilenme potansiyeline sahiptir. Uzun dönem değerlendirme ise kısmi olarak bu siyasi tartışmaların etkisinden kurtulmakta ve beklentilerden çok farklı bir yapıyı ortaya koymaktadır. Ayrıca bu uzun dönem bakış açısı politika etkilerinin görülmesinde de faydalı olmaktadır. Bu durum da yapının daha etkin bir şekilde değerlendirilmesine ve gelecek tarım politikalarının belirlenmesine geniş bir bakış açısı ile bakılmasına yardımcı olmaktadır. Bu çalışmanın amacı Türkiye’nin tarımsal yapısının ve tarım politikalarının tarihsel açıdan değerlendirilmesidir. Çalışma kapsamında tarımsal yapı çeşitli göstergeler ile değerlendirilmekte, tarım politikaları ise destekleme politikaları özelinde incelenmektedir. Çalışmanın başlıca odaklandığı üretim noktası bitkisel ürünler ve bu ürünlerin fiyatlar ile olan ilişkileridir. 2. Cumhuriyet Öncesi Anadolu Tarımı Osmanlı İmparatorluğu Öncesi Anadolu tarımının günümüzdeki yapısı binlerce yıllık bir geçmişe ve birçok medeniyet arasındaki etkileşimlere bağlı bir şekilde gelişmiştir. Bu bölümde özellikle son imparatorluk olan Osmanlı İmparatorluğu’na odaklanılsa da birkaç noktanın öncelikle belirtilmesinde fayda vardır. Günümüz Türkiye’sinde de yaygın bir şekilde bulunan küçük köylü işletmelerinin geçmişi yüzlerce yıl öncesine dayandırılabilir. Örneğin “zeugarion” adı verilen küçük köylü işletmeleri Bizans tarımında da en yaygın sosyo-ekonomik örgütlenme biçimidir (Şahinöz, 2011). Bu durum Anadolu tarımının karakteristik özelliği olarak nitelendirilen küçük köylü işletmelerinin tarihsel açıdan önemli bir yerde bulunduğunu ifade etmektedir. Osmanlı öncesi ve Osmanlı dönemi için belirtilmesi gereken bir diğer durum, Anadolu topraklarında meydana gelen farklı gruplar arasındaki etkileşimin tarımsal ve sosyal yapı üzerinde yarattığı etkidir. Göçebe Türkler’in Anadolu’ya girmesi ile birlikte 11. yüzyıldan itibaren yerleşik tarım ile göçebe hayvancılığa dayalı üretim arasında meydana gelen çatışmalar, Tezel (2015)’in belirttiği gibi Türkiye tarihi üzerinde devletler, ordular, dinler ve yerleşik yönetim kurumları arasındaki karşıtlık ve çatışmaların etkilerinden daha önemlidir. Kısaca, tarihsel açıdan mevcut yapının uzun bir geçmişe sahip olduğu ve bu geçmişin farklı grupların karşılıklı etkileşimleri sonucunda oluştuğu belirtilebilir. Osmanlı İmparatorluğu Tarımsal Yapısı Osmanlı İmparatorluğu ise Roma, Bizans ve son olarak Selçuklu’dan gelen mirası devralmış bir yapı sergilemektedir. Üretimi büyük ölçüde tarıma dayalıdır (Kepenek, 1984). Sürü manasına gelen ve halk için ifade edilen reaya çiftlikleri bulunmaktadır. Bu çiftlikler bir çift öküz ile aile emeğinin işleyebileceği genişlikte bir alanı kapsamaktadır (Şahinöz, 2011)ii. Çift-hane sistemi olarak ifade edilen bu yapı başlıca üç unsurdan oluşmaktadır; hanehalkı emeği, bir çift öküz ve bu araç ile işlenebilecek tarlalar (İnalcık, 2009). Anadolu tarımının temelini oluşturan bu yapı devlete ait olan ve miri topraklar olarak ifade edilen toprakları işleme ve belirli vergileri ii Türkçe’deki çiftlik kelimesi bir öküz çiftine yeter anlamında türetilmiştir (İnalcık, 2009). 2 ödeme yükümlülüğüne sahiptir (Pamuk, 2007). Ortalama işletme büyüklüğü 100 dönüm (dekar) (İnalcık, 2009) veya nadasa bırakılan alan çıkarıldığında 40 ile 50 dönüm arasındadır (Pamuk, 2007). Osmanlı tarımsal yapısını meydana getiren bu temel unsurlar zaman içerisinde çeşitli öğeler ile etkileşime girerek değişmiştir. Özellikle 16. yüzyılda, II. Mehmed döneminden itibaren artmaya başlayan merkezi devletin topraktaki egemenliği doruğa ulaşmıştır. Bu dönemde nüfusun yaklaşık %90’ına yakını kırsal alanlarda yaşamaktadır. 16 ve 17. yüzyılın önemli olayları Celali hareketleri ve Büyük Kaçgun’a bağlı göçlerin tarımsal yapı üzerine etkileridir. Bu olayların etkisiyle kırsal alanların pazarla olan bağları gevşeyerek daha sınırlı bir şekilde iş bölümüne dönüşmüşlerdir (Pamuk, 2007). Ayrıca büyük köylü kitlelerini dağ köşelerine iterek, göçebe-otlatıcılık güçlenmiştir (Tezel, 2015). Buna bağlı olarak 17. yüzyılda tarımsal üretim gerilemiştir (Pamuk, 2007). 18. yüzyılda ise merkezi yönetimin politik ve askeri gücünün zayıflaması ile yerel güç sahipleri güçlenmiş ve ayan ile derebeylerinin üretici üzerindeki sömürü oranı artmıştır. Ancak tarımsal yapının temelini oluşturan küçük köylü işletmeleri 19. yüzyılda da önemlerini korumuştur (Pamuk, 2005). 19. yüzyılda Anadolu nüfusu önemli bir artış göstermiştir (Pamuk, 2005) ve bu nüfusun önemli bir bölümü dış göçlerden kaynaklanmıştır (Pamuk, 2014). 19. yüzyılın bir diğer özelliği de zirai bölgelerde meydana gelen huzursuzluktur. Bunların içerisinde kuraklık, kıtlık, çekirge istilaları gibi konuların olması yanı sıra Tanzimat’a direnenler, Doğu Anadolu’da Ermenilere karşı vuku bulan ve Balkanlar, Arap ve Anadolu ziraat bölgelerinde Jön Türk ihtilalinden hemen önce yaşanan olaylardır (Quataert, 2006). Bu yüzyılda Osmanlı tarımında hem ulusal hem de uluslararası pazar açısından yoğunlaşmaların olduğu görülmektedir. Quataert (2006)’nın belirtiği gibi daha yüzyılın başından beri dünya pazarlarına bağlı olan Osmanlı İmparatorluğu ziraatı uluslararası pazarlar genişledikçe genişlemekte daraldıkça daralmaktadır. Örnek olarak ihraç ürünlerinin başında olan pamuk, Amerika Birleşik Devletleri ve Mısır’da üretimi artınca önemini kaybetmiştir. 1800’lerin başında dünyaca önemi olan imparatorluk ziraatı, yüzyılın sonunda kenarda kalmış bir bölgesel faaliyete dönüşmüştür. Ayrıca imparatorluğun son döneminde özellikle kuru incir, üzüm, fındık ve tütün gibi önemli ihracat ürünleri piyasasına birkaç yabancı firma hâkim olmuştur (Tezel, 2015). Osmanlı tarım yapısıyla ilgili her ne kadar genel bir çerçeve çizilse de, önemli konulardan biri de belirtilen yapının bölgeler arasında önemli düzeyde farklılaşabildiğidir. Örneğin bataklıklar kurutulduktan sonra ortaya çıkan Çukurova bölgesi, tarımın en fazla ticarileştiği, tarımda ücretli emeğin, kapitalist üretim ilişkilerinin ve makine kullanımının yaygınlaştığı bir bölge olmuştur. Ayrıca Güneydoğu Anadolu Bölgesi de Adana’dan sonra en eşitsiz toprak dağılımına sahip bölgesidir (Pamuk, 2014). Osmanlı İmparatorluğu Tarım Politikaları Üst kısımda bahsedildiği gibi reaya genel olarak halk kitlesine ve bu halkın %90’ı tarımla uğraştığı için doğrudan üretici kitlesine verilen bir isimdir. Reaya hukuken devlete ait olan toprak üzerinde üretim yapan, kiracı konumundaki bir üreticidir (Şahinöz, 2011). Bu grup devletin yalnız mali temelini değil, siyasi meşrutiyetini (İslamoğlu, 1998) ve toplumun sosyal yapısının temel taşlarını oluşturmuştur (Şahinöz, 2011). Bu üreticilerin büyük bir bölümü tımar düzeni çerçevesinde toprakları işlemiştir (Pamuk, 2007). Farsça kökenli ve “bakımını yapmak” anlamına gelen Tımar kelimesi, askeri-sivil toplumsal hizmetleri yerine getirmek koşuluyla, tarımsal vergiler başta olmak üzere bir kısım vergi gelirlerinin devlet 3 tarafından atanmış kişilerce toplanması olgusuna dayalı bir sistemdiriii. Üreticiler miktarı ve ödeme koşulları önceden saptanmış belirli bir vergiyi nakdi ya da ayni, doğrudan ya da dolaylı olarak devlete ödemişlerdir (Şahinöz, 2011). Düzenin vergi yanında çeşitli askeri koşulları da bulunmaktadır. Ancak en önemli yanı aşar ve hayvanlardan alınan ağnam vergilerinin merkezi devletin en önemli kaynağını oluşturmasıdır. Sipahi tarafından kendisine verilen tımardaki reayadan toplanan vergi düzeyi genelde üretimin %10’u olarak saptanmış, ancak zaman içerisinde imparatorluğun mali bunalımına bağlı olarak %15’lere kadar yükselmiştir (Pamuk, 2005, Pamuk, 2007)iv. Bu vergilerin 1909-1910’da kamu gelirlerinin yaklaşık %40’ını oluşturması, imparatorluk bütçesi içerisindeki yerini göstermesi açısından önemlidir (Kepenek, 1984). Ancak tımar düzeninde üreticilerin işletmelerini genişletmeleri veya terk etmeleri çeşitli şartlar ile kısıtlanmıştır. Örneğin tımar babadan oğula geçerken tımar sahibi babanın yaşamı boyunca gösterdiği genişlemeler dikkate alınmamakta ve işletmenin başlangıç noktasındaki büyüklüğü oğula verilmektedir ve ayrıca toprağı bırakıp göç etmesini önlemek için de üreticilere çift bozma resmi adı altında bir vergi koyulmuştur. Osmanlı tarım politikasının temelini oluşturduğunu söylediğimiz bu düzen 16. yüzyılın sonlarından itibaren çözülmeye başlamıştır (Pamuk, 2007). Çözülmeye başlayan bu tımar sistemine, 1839 yılında ilan edilen Tanzimat Fermanı ile son verilmiştir (Şahinöz, 2011). Yeni dönemde bir zirai bürokrasi oluşturulmuş ve çeşitli açılardan üretimin yönlendirilmesine yönelik hedefler belirlenmiştir. Ayrıca üreticilere önemli miktarda kredi dağıtılmıştır. Ancak bu dönemde ürün ticareti serbestleştirilerek devlet tekelleri büyük ölçüde tasfiye edilmiştir (Güran, 1998). Dönemin tarım politikaları açısından önemli bir diğer uygulaması da 1858 yılında çıkarılan Arazi Kanunnamesi’dir. Bu kanunname ile devlet toprakta özel mülkiyeti tanımış, toprağın alım satımını serbest bırakmıştır. Kanunnamenin amaçları ayan ve diğer yerel unsurların gücünü sınırlamak ve tarımsal üretimi geliştirerek vergi gelirini artırmak olarak nitelendirilmiştir (Pamuk, 2005). Aynı yıllarda çıkarılan diğer kanunnamelerle göçmenlere ve boz ile kıraç yerleri tarla yapıp işleyenlere çeşitli aşar muafiyetleri sağlanmıştır (Güran, 1998, Pamuk, 2014). Üreticilerin kredi sorunlarının çözümüne yönelik 1887 yılında Ziraat Bankası kurulmuştur. Başlıca işlevi zirai kredi sağlamak olan bu kurum, tarım reformunun itici gücü olmuş ve Anadolu tarımının büyümesinde önemli bir rol oynamıştır. Ancak bu durum bankanın sorunsuz bir yapıya sahip olduğu anlamına gelmemektedir. Özellikle formalitelerin ortalama üretici için aşırı karmaşık olduğu ve ipotekli krediler ile bankanın mülke el koyması gibi durumlar ile karşılaşılmıştır (Quataert, 2008). Ayrıca banka heyeti birinci işlerinin ziraatla ilgili olmadığını belirterek (Quataert, 2008), tarıma yaklaşımlarını ilginç bir şekilde ifade etmişlerdir. iii Şahinöz (2011) tarafından belirtildiği gibi Osmanlı’da tımar rejimi kendisinden önceki uygarlıktan etkilenmiş, ancak kendi özgün koşullarına uyarladığı bir sosyo-ekonomik sentez sistemdir. Bu rejimin batı tipi feodalizmden farkı ise merkeziyetçi bir bürokrasi tarafından sıkı sıkıya denetlenmesidir (İnalcık, 2009). Bu yüzden 15. ve 16. yüzyıllardaki tımarlı sipahileri, Avrupa’daki feodal beylere benzeyen bir toplumsal sınıf olarak değil, devlet adına vergi toplayan ve asker yetiştiren ve devletin denetleyebildiği görevliler olarak yorumlamak daha doğru olmaktadır (Pamuk, 2007). İlişkili bir diğer açı da, devletin küçük üreticileri ağır biçimde vergilendirirken, güçlü toprak ağaları sınıfına karşı korumasıdır. Çünkü bu üreticiler kolay vergilendirilebildiği için merkezi devletin mali temelini oluşturmuşlardır (Pamuk, 2005). iv Bazı araştırmacılara göre üretim değeri üzerinden vergi alınması Osmanlı’da üretim üzerinde olumsuz etki yaratmış (Kepenek, 1984) ve Batı Avrupa’nın ilerlediği 19. yüzyılda Osmanlı’nın gelişme dinamiklerini köreltmiştir (Şahinöz, 2011). 4 Osmanlı’da tarım politikası ile ilgili belirtilmesi gereken bir diğer önemli konu tüketicilerin gıda ihtiyacını düşük fiyatlardan almasını garanti altına almak ve ordunun ihtiyacının karşılanması için doğrudan piyasalara müdahale edilmesidir (Yavuz, 2000). Bir diğer tüketici odaklı müdahale ise sık sık tahıl ile pamuk, yün ve deri gibi ham maddelerin ihracatının yasaklanmasıdır (İnalcık, 2009). 3. Cumhuriyet Dönemi Tarım ve Politika Türkiye’nin tarım ve politikası yapı, üretim ve politika, uluslararası açı olmak üzere başlıca üç kısımda incelenmektedir. Aslında bu üç ana kısım birbiriyle doğrudan ilişkilidir. Örneğin istihdam değişmesi doğrudan politika ile ve bu politika da Türkiye’nin uluslararası koşullardan etkilenmesi sonucu ortaya çıkmış olabilir. Ancak üç kısmın birbirlerinden ayrı bölümlerde tartışılması etki öğelerinin netleştirilmesini kolaylaştırmakta ve konuyu dizgesel bir tartışma ortamına taşımaktadır. 3.1. Cumhuriyet Dönemi Tarımsal Yapı Cumhuriyetin kurulduğu yıllarda GSYİH’nın yaklaşık yarısı tarımdan gelmekte ve istihdamın %90’a yakın bir kısmı tarımdadır (Şekil 1). Beklentilere uygun bir şekilde tarımın ekonomi ve istihdam içerisindeki payı zaman içerisinde azalmıştır. 1930’ların başında %47 olan tarımın GSYİH içerisindeki payı, 2015 yılında %7’lere, istihdamdaki payı ise aynı dönemde %88’den, %20’ye gerilemiştir. Ancak bu azalışın her yıl veya zaman dönemi için aynı hızda olduğunu söylemek mümkün değildir. Örneğin GSYİH içerisinde tarımın payı 1950 öncesinde daha dalgalı bir yapıya sahiptir. Özellikle tarımın istihdam içerisinde payı hem gösterdiği eğilim hem de araştırmacılar arasında en tartışmalı konulardan biriv olduğu için ilginç bir örnektir. Şekil 1’de görüldüğü gibi 1950’lere kadar tarımın istihdamdaki payı çok büyük değişmeler göstermemektedir. Çünkü bu dönemde kırdan kente göç çok sınırlıdır (Pamuk, 1999). Tarımın istihdamdaki payı 1950’lerden sonra 1980’lerin ortasına kadar keskin bir şekilde azalarak %85’lerden, %50’lere gerilemiştir. Bu azalmayı özellikle 1950’lerin başında Türkiye tarımında gerçekleşen değişimlere bağlamak mümkündür. Bu değişim öğelerinin başında Marshall planı çerçevesinde traktörlerin yoğun bir şekilde Türkiye’ye girmesi ile birlikte görülen tarımda mekanizasyon artışı, yurtiçi pazarları birbirine bağlayarak tarımın ticarileşmesine yol açan karayollarındaki gelişmeler ve kırsal alanlardan göç sebeplerinin başında gelen nüfus artışıdır (Gürel, 2011). 2000’li yıllara kadar göreli olarak daha yavaşlayan istihdam azalış hızı, 2000’li yılların başında yeniden keskin bir azalış göstererek üst kısımda belirtilen %20’lere gerilemiştir. Ayrıca tarımın payı kriz dönemlerinde tekrardan artmaktadır. Özellikle son yıllarda 2001 ve v Örneğin Günçavdi ve ark. (2013)’e göre tarımdaki istihdam fazlalığı, uygun politikaların belirlenmesinde önemli bir kısıttır. Bu görüş diğer birçok araştırmacı tarafından benimsenmektedir. Görüşün bu kadar yaygın olmasında ve tarımın en önemli sorunlarından birinin istihdam fazlalığı olarak kabul edilmesinin başlıca birkaç nedeni bulunmaktadır. Birinci durum siyasal iktisat açısından değerlendirilen ve istihdamın fazla olmasının politikacılar tarafından oy potansiyeli olarak görülerek suiistimale açık bir alan olmasıdır. Diğer bir neden araştırmacıların sürekli AB ve ABD gibi batı kaynakları çalışmalarını kıyaslama noktası olarak dikkate alınmasıdır. Ancak bu istihdam fazlalığını bir sorun olarak tanımlayan görüşün çeşitli eksik tarafları vardır. İstihdam fazlalığını Türkiye tarımının en önemli sorunlarından biri olarak görmek kısmi de olsa neden-sonuç ilişkisini karıştırmaktadır. İstihdam fazlalığı Türkiye tarımının ve dolayısıyla tarım politikasının bir nedeni olduğu kadar, aynı zaman da bir sonucudur. Burada dikkat edilmesi gereken nokta istihdamı yapay yollarla azaltarak sorun göstergesini değiştirmeye çalışmak yerine, istihdam fazlalığının nedenleri üzerine odaklanmak veya tarım sektörü dışında cevapları aramanın da gerekli olduğudur. 5 2007’de gözlemlenen istihdam artışları (Acar ve Bulut, 2009, Keyder ve Yenal, 2013), bu konuda güzel bir örnektir. Şekil 1. Türkiye’de Tarımın GSYİH ve İstihdam Payının Değişimi Tarımın GSYİH ve İstihdam Payı (%) 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 GSYİH İstihdam Not; 1928-2008 yılları arası istihdam verileri TÜİK (2014)’den, 2009-2015 arası ise TÜİK (2016f)’dan alınmıştır. Bu değerler ormancılık ve balıkçılığı da kapsamaktadır. 1928-1997 yılları arası GSYİH değerleri Kalkınma Bakanlığı (2016)’dan 1998-2015 arası değerler ise TÜİK (2016e)’den alınmıştır. 1928-1947, 1948-1967, 1968-1997, 1998-2015 yılları GSYİH değerleri sırasıyla 1948, 1968, 1987, 1998 fiyatlarıyla hesaplanmıştır. Farklı fiyat endekslerinin kullanımını nedeniyle GSYİH oran değerlerinde aşağı yukarı +-1’lik bir sapma olabilmektedir. GSYİH ve istihdam dışında ülke ekonomisinde tarımın yerini gösteren değişkenlerden bir diğeri de dış ticarettir. Şekil 2 tarımın ihracat ve ithalat içerisindeki payını göstermektedir. Yapısal anlamda geniş bir zaman aralığından bakıldığında 2000’ler sonrası tarımın ticaret içerisindeki payı önemli düzeyde değişmemektedir. Tarımın ihracat içerisindeki payı %4, ithalat içerisindeki payı ise %3 civarındadır. Yapısal anlamda tarım ürünlerinin dış ticaretteki yeri diğer sektörler dikkate alındığında son dönemde aşağı yukarı aynı kalmıştır. Tarihsel açıdan her iki gösterge için 1980’lerin önemli olduğu söylenebilir. Dışa açık ekonomi politikaları izleyen Türkiye’de bu dönemde tarımsal ihracat payı, özellikle sanayi sektörünün oransal değerinin artışı nedeniyle (TÜİK, 2014), önemli düzeyde azalmıştır ve 1980’lerin başında tarımın ihracat içerisindeki payı %55 iken, 1995 yılında %8’lere düşmüştür. İthalat payı ise aynı dönemde %1’den %5’lere bir yükselmiştir. Bu durumda ihracatta geçerli olan dışa açık ekonomi politikalarının etkili olduğu söylenebilir. 6 Şekil 2. Türkiye’de Tarımın Dış Ticaretteki Yeri Tarımın Dış Ticaret Payı (%) 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 İhracat İthalat Not; Ticaret oranlarının hesaplanmasında TÜİK (2016d) kullanılmıştır. Tarım ürünlerinin seçiminde ISIC Rev 3 sınıflandırılması dikkate alınmıştır. 2015 yılı verileri geçicidir. 3.2. Tarımsal Üretim ve Politika 3.2.1. Üretim ve Fiyat Türkiye Cumhuriyeti’nin kuruluşundan günümüze doğrudan veya dolaylı yollarla fiyatları etkileyerek üretimi artırmak, en önemli politika yaklaşımı olmuştur. Üretim ve fiyat arasındaki ilişkiye devlet tarafından müdahale edilmesi sadece Türkiye için değil, aynı zamanda bilimsel literatür açısından da en fazla irdelenen konuların başında gelmektedir. Böylelikle Türkiye’de uygulanan politikalardan önce üretim ve fiyat ilişkisine belirli ürünler açısından bakmanın önemli bulgular içereceği söylenebilir. Bu doğrultuda birbiriyle ilişkileri, Türkiye tarımında ve destekleme politikasındaki yeri ve üretim/fiyat açısından farklı örnekler oluşturmaları dikkate alınarak üç ürün (mısır, pamuk, buğday) seçilerek, geçtiğimiz 85 yıllık dönemde üretim/fiyat ilişkisinin değişimi şekil 3’de verilmiştir. 7 Şekil 3. Türkiye’de Mısır, Pamuk ve Buğday Ürünlerinin Ekim Alanı ve Fiyatlarının Değişimi Mısır Ekim Alanı (bin ha.) ve Fiyatı (tl/kg) Buğday Ekim Alanı (bin ha.) ve Fiyatı (tl/kg) 800 2,50 12000 3,50 700 2,00 10000 3,00 600 2,50 8000 500 1,50 2,00 400 6000 300 1,00 1,50 4000 1,00 200 100 0,50 2000 0,50 0 0,00 0 0,00 Mısır-Ekim Mısır-Fiyat Buğday-Ekim Buğday-Fiyat Pamuk Ekim Alanı (bin ha.) ve Fiyatı (tl/kg) Basit Regresyon Denklemleri: 𝑌 =𝛽 +𝛽𝑋 +𝜀 , 𝑖=1,2,3 𝑖𝑡 0 1 𝑖𝑡−1 𝑖𝑡 900 14,00 Buğday: 𝛽 =−1678, 𝑅2=0,10 1 800 12,00 Mısır: 𝛽1=119, 𝑅2=0,23 700 Pamuk: 𝛽 =−33, 𝑅2=0,24 10,00 1 600 500 8,00 Bütün değişkenler 0,01 önem düzeyinde istatistikler olarak anlamlıdır. 400 6,00 300 Not; Ekim alanlarının kaynakları İstatistik Genel Direktörlüğü (1936), 4,00 200 İstatistik Umum Müdürlüğü (1937), İstatistik Umum Müdürlüğü 100 2,00 (1957), DİE (1971), DİE (1990), DİE (1992b), TÜİK (2016c). Eğer yayınlar arasında kesişen yıllar var ise ve değerler farklılaşıyorsa, en 0 0,00 güncel yayın dikkate alınmıştır. Ürün fiyatlarının kaynakları Aktan (1955), TÜİK (2014), TÜİK (2016b). 2015 yılı fiyatları geçicidir. Ayrıca 1938 yılını 100 kabul eden TÜFE değerleri kullanılarak cari fiyatlar sabit fiyatlara çevrilmiştir. TÜFE kaynakları Pamuk (2000), Pamuk-Ekim Pamuk-Fiyat TÜİK (2014), TÜİK (2016a). Klasik ekonomi kuramına göre üstte verilen ürünlerin ekim alanı ile fiyatları arasında pozitif bir ilişki beklenmektedir. Fiyat arttıkça üreticilerin ekim alanlarını artırmaları genel kabul gören bir varsayımdır. Ancak ekim alanı ile fiyat arasındaki ilişkiyi gösteren basit doğrusal regresyon katsayıları buğday ve pamuk için negatif olurken, mısır için pozitiftir. Ekim alanı değişimini açıklamada sadece fiyatları dikkate almak yetersizdir. Bu durum Şekil 3 içerisinde yer alan denklem 𝑅2 değerlerinden de anlaşılmaktadır. Böylelikle ilgili ürün fiyatı dışında, diğer ürünlerin ekim alanı ve fiyatı, girdi fiyatları, üretici özellikleri, krizler vb. gibi diğer değişkenlerinde dikkate alınması gerekmektedir. Ayrıca ilişkinin her dönemde sabit olmadığı da şekil 3’de net bir şekilde görülmektedir. Bu doğrultuda belirli zaman dönemlerine daha derinden bakmanın faydası bulunmaktadır. Dönemin ilk yıllarında arazilerin genişlemesine neden olan önemli etkenlerden birisi hem Türkiye’deki üreticilere hem de dışarıdan gelen göçmenlere kamu topraklarının dağıtılmasıdır (Şahinöz, 2011, Tezel, 2015). 1940’ların başında ise tarım ürünleri fiyatları II. Dünya Savaşı’nın etkisiyle önemli düzeyde artmıştır (Doğan ve ark., 2015). Savaş döneminin bitmesiyle birlikte fiyatlar düşüşe geçmiştir. Bu döneme kadar kara saban teknolojisi ile geçimlik üretim yapan küçük aile işletmeciliği tarımın genel görünümünü oluşturmakta ve üreticiler çiftçilik yapamamalarının nedenlerini çeki hayvanı yoksunluklarına bağlamaktadırlar (Şahinöz, 2011, Tezel, 2015). Bu olgu istihdam kısmında kısmi de olsa belirtilen Marshall yardımlarına bağlı traktörlerin 8 aracılığı ile daha fazla ekim alanının üretime açılabilmesi ile değişmeye başlamıştır. Traktör sayısı 1948 yılında 1750 iken, 1960’lara gelindiğinde 42 bine ulaşmıştır (Şahinöz, 2011). Böylece önemli miktarda ekim alanı tarıma açılmıştır (Kazgan, 2003). Traktörlere bağlı bu mekanizasyon sürecinin Türkiye’de mülkiyet ilişkilerini de önemli düzeyde etkilediğini söylemek mümkündür. Traktörleri elde edebilen büyük üretici sahipleri (Şahinöz, 2011) veya toprak ağaları artık ortakçılara toprak vermeyi durdurmuş, ücretli işçi istihdam ederek toprakları kendileri ekmeye başlamışlardır (Akçay, 1999). 1970’lerin ortasından sonra ise her üç üründe de fiyat düşüşleri yaşanmaya başlamıştır. Ancak bu fiyat düşüşlerine ürünlerin verdikleri tepki birbirlerinden farklıdır. Buğdayda 2015 yılına gelindiğinde üretim yapılan ekim alanı miktarı 50 yıl öncesi ile aynıdır. Fiyat düşmesine rağmen üreticiler benzer düzeyde buğday yetiştirmeye devam etmektedir. Ancak bu durum istihdamdaki azalma ile ilişkilendirildiğinde, fiyat düşüşlerinin ekim alanlarını azaltmak yerine istihdamı azaltabileceğine ve dolayısıyla küçük üreticileri tasfiye eden bir yapıya işaret ediyor olabilir. Mısırda 1995’den sonra fiyatlar azalmasına rağmen ekim alanı artmakta, pamukta ise aynı dönemde ekim alanı fiyatlar ile birlikte azalmaktadır. Özellikle pamukta ekonomik krizlere bağlı olarak tekstil sanayinde meydana gelen değişimlerin etkisi bu ekim alanlarındaki azalmayı etkilemiş olabilir. Herhangi bir hesaplamaya dayanmasa da, şekil 3’den yola çıkarak pamuk üretim fiyat ilişkisi için şunlar söylenebilir; Pamuk ekim alanları 1970-95 arası oldukça dalgalı bir yapı sergilemektedir. Özellikle uluslararası piyasalara bağlılığı bilinen bu ürün, 1995 öncesi aşırı dalgalı üretimi ve dolayısıyla fiyat değişimi nedeniyle üreticiler için risk düzeyi yüksek bir ürün olmuştur. Bu doğrultuda son yıllarda mısır fiyatları düşmesine rağmen, pamuktaki risk yüksekliği nedeniyle mısıra doğru bir yönelim olduğu söylenebilir. Mısırın fiyatlar düşmesine rağmen ekim alanının artmasının pamuk ilişkisi dışındaki bir diğer nedeni de tavukçuluk sektörünün son dönemdeki gelişimine bağlı olarak mısırın satış garantisine sahip olması ve dolayısıyla risk düzeyi düşük bir ürün olması olabilir. Üretim ile fiyat arasındaki ilişkiyi doğrudan etkileyen ve üreticiler tarafından sıklıkla Türkiye tarımının en önemli sorunu olarak belirtilen sorunlardan birisi girdi fiyatlarının yüksekliğidir. Şekil 4’de 1970’lerden günümüze girdi fiyatlarındaki değişimler verilmektedir. Özellikle gübre fiyatlarında 1970’lerin başında dünyada yaşanan petrol krizinin etkisi görülmektedir (Özdemir, 1989). 1970’lerin başı hariç 1980’lerden 2000’li yıllara kadar girdi fiyatları dalgalı bir değişim gösterse de benzer bir sabitlikte kalmışlardır. Ancak 1999 yılında 2,76 TL/lt olan mazot fiyatı, 2015 yılına gelindiğinde 3,86 TL/lt’ye, gübre fiyatı ise aynı dönemde 572 TL/ton’dan 1069 TL/ton’a yükselmiştir. 9 Şekil 4. Türkiye’de Girdi Fiyatlarının Değişimi Mazot ve Gübre Fiyatları 6 2500 5 2000 4 1500 3 1000 2 500 1 0 0 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010 2015 Mazot Fiyat (TL/lt) Gübre Fiyat (TL/ton) Not; Mazot ve gübre fiyatlarının kaynakları TZOB (1984), TZOB (1991), DİE (1992a), DİE (1996), DİE (1998), DİE (1999), DİE (2001), DİE (2002), BÜGEM (2016). Gübre fiyatlarını temsilen üre tercih edilmiştir. Mazot ve gübre fiyatları ürün fiyatlarında olduğu gibi sabit fiyatlara çevrilmiştir. Kullanılan endeks için şekil 3’ün notuna bakınız. 3.2.2. Destekleme Politikası Cumhuriyetin ilk yıllarında belirlenen tarım politikalarında Osmanlı’dan kalan miras ve dönemin savaş koşulları önemli düzeyde etkilidir. 1923-1930 yılları arası liberal bir ekonomi dönemidir (Ahıpaşaoğlu, 1979). Bu serbest ekonomi dönemi Lozan Anlaşması’nın kısıtları ile doğrudan ilişkidir. Anlaşmaya göre hem Osmanlı’dan kalan borçlar ödenmeli, hem de gümrükler düşük tutulmalıdır (Günaydın, 2010). Böylelikle Avrupa’nın tarım sektörünü koruduğu dönemde, Türkiye bu olanaktan yoksun kalmıştır (Köymen, 1999). Dönemin tarım politikası açısından en önemli uygulamaları olarak Osmanlı ekonomisinin önemli bir gelir kaynağını oluşturan ve üreticiler üzerinde bir yük oluşturan Aşar vergisi kaldırılmışvi, Medeni Kanun’un kabulü ile çiftçilere toprak mülkiyet hakkı tanınmıştır (Yavuz, 2000). Ayrıca tütün tekelini elinde tutan yabancı idareye bedeli ödenmiş ve bu tekel sonlandırılmıştır (Kazgan, 2003). Kuruluş yıllarında bir diğer tarım politikası ise traktör ithalatına sağlanan kolaylıklar ve kredi destekleridir. Özellikle büyük üreticilerin faydalandığı bu destek çeşidinde traktör sayısı yaklaşık 10 kat artarak 2000’lere ulaşmıştır (Birtek ve Keyder, 1975). 1920’lerin sonlarına gelindiğinde ise Cumhuriyet politikalarının yönünü değiştiren Dünya Ekonomik Buhranı ortaya çıkmış ve bu buhranın etkisiyle tarım ürünleri fiyatları aşırı derecede düşmüştür (Tezel, 2015). Bunun sonucu olarak 1930’ların başında iç ticaret hadleri tarım aleyhine dönmüştür (Birtek ve Keyder, 1975). Bu duruma müdahale etmek amacıyla Türkiye’nin ilk fiyat desteği uygulaması 1932 yılında Buğday Koruma Kanunu ile başlamıştır. Bu kanun ile birlikte devlet Ziraat Bankası aracılığıyla piyasa fiyatı 3.5 krş/kg olan buğdayı, 5.0 krş/kg’dan oldukça yüksek bir fiyattan almaya vi Genellikle küçük üreticiler üzerinde olumlu bir etki yaptığı kabul edilen Aşar’ın kaldırılması konusunda farklı görüşler de bulunmaktadır. Örneğin Önder (1999)’a göre Aşar’ı kaldırmak yerine potansiyel hasıla üzerine oturan ve işletme büyüklüğüne göre artan bir yaklaşım ile sermaye birikimi ve feodal yapıların çözülmesine katkı yapılabilirdi. 10