LES AVIS DU CONSEIL ÉCONOMIQUE SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL Vingt ans de lutte contre le réchauffement climatique en France : bilan et perspectives des politiques publiques Gaël Virlouvet Avril 2015 2015-12 NOR  : CESL1100012X Mercredi 20 mai 2015 JOURNAL OFFICIEL DE LA RÉPUBLIQUE FRANÇAISE Mandature 2010-2015 – Séance des 28 et 29 avril 2015 VINGT ANS DE LUTTE CONTRE LE RÉCHAUFFEMENT CLIMATIQUE EN FRANCE : BILAN ET PERSPECTIVES DES POLITIQUES PUBLIQUES Avis du Conseil économique, social et environnemental sur le rapport présenté par M. Gaël Virlouvet, rapporteur au nom de la section de l’environnement Question dont le Conseil économique, social et environnemental a été saisi par décision de son bureau en date du 13 mai 2014 en application de l’article 3 de l’ordonnance no 58-1360 du 29 décembre 1958 modifiée portant loi organique relative au Conseil économique, social et environnemental. Le bureau a confié à la section de l’environnement la préparation d’un avis intitulé : Vingt ans de lutte contre le réchauffement climatique en France : bilan et perspectives des politiques publiques. La section de l’environnement, présidée par Anne-Marie Ducroux, a désigné M. Gaël Virlouvet comme rapporteur. Sommaire „ Avis ___________________________________ 13 „ Introduction 13 Ê Les enjeux de la lutte contre le changement climatique sont économiques, sociaux et environnementaux, à la fois territoriaux, nationaux et mondiaux 13 Ê La trajectoire d’atténuation de la France se situe dans un cadre européen 14 Ê La politique climatique est fortement liée à la politique énergétique 15 Ê Un objectif de long terme établi, des trajectoires débattues, des ruptures attendues 15 Ê Une méthode en cours de construction 16 Ê Le cercle des acteurs impliqués s’est progressivement élargi 16 Ê Les différents secteurs économiques sont désormais engagés dans des démarches de lutte contre le changement climatique 17 Ê L’action climatique des collectivités territoriales monte en puissance 17 Ê Une société française consciente de l’enjeu climatique, mais encore insuffisamment agissante 18 Ê L’enjeu climatique redistribue les cartes 18 Ê La COP21, une formidable opportunité de mobilisation 19 „ Les préconisations : 19 „ Pour que l’accueil de la COP21 soit bénéfique à la dynamique française de lutte contre le changement climatique 19 Ê Clarifier les enjeux 19 Ê Parler des solutions 20 Ê Accueillir les représentants venus du monde entier 21 Ê Donner du sens à la dynamique française, dans la dynamique mondiale 21 Ê Préparer la capitalisation de la dynamique française autour de la COP21 22 „ Au-delà de la COP21, ancrer la lutte contre le changement climatique dans la réalité de la société française 23 Ê Piloter des politiques climatiques efficientes, au niveau national et dans les territoires 23 Ê Mettre en mouvement l’ensemble de la société française 30 „ Conclusion 36 „ Déclaration des groupes _________________ 37 „ Scrutin ________________________________ 61 „ Rapport _______________________________ 65 1992-2014 la France engage la diminution de ses émissons de GES ______________ 65 „ Contexte international 65 „ Paysage mondial des émissions de GES et de leurs évolutions 65 Ê Émissions mondiales des gaz à effet de serre en 2010 65 Ê Répartition des émissions mondiales de GES par secteur en 2010 66 Ê Émissions de CO dues à la combustion d’énergie 2 par combustible dans le monde (évolution 1971-2012) 66 Ê Émissions de CO dues à l’énergie par habitant dans le monde 67 2 Ê Émissions de CO dues à la combustion d’énergie fossile 2 (pour usage final et production d’énergie) dans le monde 68 „ Premiers engagements internationaux et mobilisation française 69 Ê Histoire de la dynamique internationale 69 Ê Les engagements contraignants la CCNUCC, le Protocole de Kyoto et son amendement de Doha 75 Ê Progression des engagements européens 78 Ê Rôle de la France dans la dynamique mondiale et européenne 81 „ Les réponses successives apportées par la France 82 „ L’émergence d’une politique nationale climat pour la France 82 Ê 1989-1998 Les premiers programmes, entre les mains de l’exécutif 82 Ê 1997-2007 La France affiche son ambition climatique 85 Ê 2007-2012 Le climat rejoint la politique énergétique, et devient une sujet environnemental de premier plan 88 Ê Depuis 2012, vers une stratégie nationale bas carbone 90 „ La territorialisation de l’enjeu climatique 92 „ Résultats l’évolution des émissions de GES en France 93 „ Méthodologie 93 „ Diminution des émissions globales de GES de la France 94 „ Une évolution variable suivant les secteurs 96 Ê Énergie 98 Ê Procédés industriels 101 Ê Agriculture 101 Ê Déchets 102 Ê UTCF 102 „ Comparaison internationale des politiques climatiques déployées dans d’autres pays 105 „ Chine : une politique climatique centralisée 105 Ê Données générales - République Populaire de Chine 105 Ê La Chine est le premier émetteur mondial de GES 106 Ê Engagements internationaux 107 Ê La politique climatique dans les onzième et douzième « guides » quinquennaux 107 „ États-unis : un chemin difficile 109 Ê Données générales - États-Unis 109 Ê Un contexte lourd 110 Ê Engagements internationaux 110 Ê La politique climatique fédérale 110 Ê Les politiques climatiques des États et collectivités locales 111 Ê Résultats 112 „ La suède : cadre national fédérateur et dynamisation des collectivités locales 112 Ê Données générales - Suède 112 Ê Engagements internationaux 113 Ê Politique climatique nationale instruments économiques et dynamisation des collectivités territoriales 113 Ê Résultats 114 „ Le Royaume-Uni : un débat riche, des mesures opérationnelles plus laborieuses 114 Ê Données générales - Royaume-Uni 114 Ê Engagements internationaux 115 Ê Objectifs 115 Ê Focus sur la production d’énergie et le bâtiment 116 Ê La mobilisation de la société civile 117 Ê Résultats 117 „ L’italie : des résultats certains dans les enr et la consommation d’énergie 118 Ê Données générales - Italie 118 Ê Engagements internationaux 118 Ê Politique nationale et rôle des collectivités territoriales 119 Ê Développement des énergies renouvelables 119 Ê Maîtrise de l’énergie 120 Ê Mobilité 120 Ê Résultats 120 „ L’Allemagne : des décisions fortes, des émissions qui sortent de la trajectoire 121 Ê Données générales - Allemagne 121 Ê Engagements unilatéraux et internationaux 122 Ê Les politiques fédérales 122 Ê Les énergies renouvelables 123 Ê Le bâtiment et les transports 124 Ê Résultats 125 „ Analyse 125 „ Nos résultats respectent nos engagements 125 „ Les plans climat ont connu une mise en œuvre difficile 126 Ê Un double objectif aboutissant à un statut ambigu 126 Ê Des instruments économiques qui peinent à être appliqués 126 Ê La difficile complémentarité avec les politiques de l’énergie 127 Ê L’approche sectorielle efficace si… 127 Ê Le secteur de la recherche peu concerné 128 Ê Une faible interaction avec l’aménagement du territoire 128 Ê Un traitement territorial du climat de plus en plus décentralisé 128 „ La cohérence globale des politiques publiques au regard de l’enjeu climatique n’est pas établie 128 Ê L’inscription de l’enjeu carbone dans la politique économique 129 Ê La prise en compte de l’enjeu climatique dans l’aménagement du territoire 130 Ê L’enjeu climatique dans les politiques sectorielles 131 „ La territorialisation de l’enjeu climatique 132 Ê Fin des années 1990 : l’agenda 21 local, un premier outil pour expérimenter des réponses à l’enjeu climatique 132 Ê Années 2000 : l’État encourage la mobilisation des collectivités pionnières 133 Ê Depuis 2010, planification et programmation obligatoires en matière de climat 136 Ê Vers un dispositif cohérent et efficace ? 137 „ L’évolution des émissions de CO a été fortement influencée par la situation de 2 l’économie 138 Ê La crise financière de 2008 et ses conséquences économiques ont contribué à l’atteinte des objectifs climatiques de la France 138 Ê Une forte baisse de l’intensité en GES, mais dont l’origine est difficile à déterminer 139 Ê L’empreinte carbone des Français a augmenté 142 L’appropriation de l’enjeu climatique ______________ 145 „ La population française est de plus en plus consciente de l’enjeu climatique 145 „ Les Français connaissent le changement climatique, de loin 145 Ê Une reconnaissance bien établie dans la priorisation des enjeux 145 Ê Une compréhension approximative de l’effet de serre 146 Ê Une appréhension fluctuante des causes du réchauffement climatique 147 Ê Une mobilisation jugée indispensable 148 Ê Réflexions complémentaires 149 „ Comparaisons internationales sur les perceptions de l’enjeu climatique 149 Ê Opinion européenne 149 Ê Opinion mondiale 151 „ La presse contribue à l’appropriation du sujet climat par les Français 154 Ê Les négociations internationales ont fait émerger ce sujet dans la presse 154 Ê Difficile retranscription des perspectives et réalités du changement climatique 159 Ê La presse communique sur les solutions pratiques, mais peu sur les avancées des politiques publiques 164 Ê Le processus de production de l’information a une influence sur la médiatisation du sujet climatique 166 Ê Trop de place pour les catastrophes, pas encore assez pour les solutions 168 „ La pédagogie de l’enjeu climatique 168 Ê L’éducation formelle 168 Ê L’éducation non formelle 177 „ La plupart des corps intermédiaires se sont appropriés les enjeux du changement climatique 189 „ Trois manières d’entrer dans le sujet climat 190 Ê La dynamique internationale 190 Ê L’impératif opérationnel, en lien étroit avec la dimension énergétique 190 Ê Une approche large du Développement durable 191 „ Le dialogue environnemental national comme accélérateur de l’appropriation de l’enjeu climatique 192 Ê Le CNDD, lieu de consultation multi-acteur sur le plan climat 192 Ê Le Grenelle est un tournant 192 Ê La poursuite du dialogue environnemental après le Grenelle 193 „ Les organisations suivent les négociations internationales 193 Ê L’inclusion dans des réseaux internationaux mobilisés 193 Ê L’implication en direct dans les COP 194 „ Structuration progressive dans et entre les organisations 195 Ê L’enjeu climatique traité comme une composante du développement durable 195 Ê La déclinaison territoriale est en cours 196 Ê Au niveau français, un travail de plus en plus inter-organisations sur le climat 196 „ Les organisations intègrent l’enjeu climatique dans leur discours global 196 Ê Les syndicats appellent à une transition incluant dimension sociale et environnementale 196 Ê Les entreprises appellent à une bonne articulation avec les enjeux de compétitivité 197 Ê Les APNE situent de plus en plus le climat comme un des enjeux centraux 197 „ Les activités économiques intègrent progressivement la réduction des gaz à effet de serre 198 „ La question climatique devient progressivement un enjeu pour les différents acteurs économiques 198 Ê Des acteurs économiques aujourd’hui mobilisés sur l’atténuation des émissions de GES 198 Ê Le savoir-faire français de réduction des gaz à effet de serre est de mieux en mieux valorisé 206 Ê D’autres acteurs, particulièrement concernés par le changement climatique, sont attendus sur la question de l’atténuation 207 „ Les facteurs de mobilisation 222 Ê L’apport des politiques publiques lisibles et discutées 222 Ê Pour le CO, les instruments économiques ont contribué 2 à la mobilisation des acteurs et demeurent des éléments clés de la mobilisation 229 „ L’appropriation des enjeux passe aussi par les politiques locales 238 „ Les collectivités locales sont devenues actrices de la lutte contre le changement climatique 239 Ê La rédaction des SRCAE a contribué à une mobilisation en faveur d’une stratégie régionale partagée 239 Ê Les PCET ont mobilisé les collectivités, parfois les acteurs du territoire, avec une grande hétérogénéité 240 Ê Les initiatives territoriales se multiplient et permettent de mobiliser les acteurs 241 Ê De nouvelles expérimentations et initiatives vont au-delà des actions sur l’énergie 244 „ Les collectivités participent à des dynamiques internationales sur le climat via différents réseaux 246 „ L’animation des acteurs locaux, essentielle, reste encore trop floue 248 Ê Qui sont les acteurs de la mobilisation ? 248 Ê L’accompagnement au changement nécessite des moyens d’animation conséquents 250 Ê Financement des actions de mobilisation 251 Perspectives de long, moyen et court termes ________ 253 „ Perspectives de long terme : le « facteur 4 » 253 „ Le « facteur 4 », horizon stratégique des scénarios d’émissions de GES 253 „ Différents scénarios prospectifs ont été proposés pour atteindre le « facteur 4 » 253 „ La poursuite des dynamiques dans les différents secteurs 257 Ê Agriculture 257 Ê Bâtiment 258 Ê Énergie 258 Ê Industrie 259 Ê Transport et mobilité 260 „ Un effort indispensable de clarification et de méthode, souligné et entrepris par le CGEDD 261 Ê Une analyse des scénarios disponibles 261 Ê Des ruptures attendues, mais difficiles à anticiper 261 Ê Des zones d’incertitudes à lever 261 Ê Des moyens à mettre en œuvre 262 Ê Des efforts à mieux répartir dans le temps, et à anticiper dès maintenant 262 Ê Une capacité de pilotage et d’expertise à construire 263 „ Perspectives de moyen terme : l’horizon 2020-2030 263 „ De quels éléments de cadrage dispose-t-on pour préparer cet horizon ? 263 Ê L’avenir du cadre international général défini par les Nations Unies reste incertain 263 Ê La redéfinition du cadre d’action européen à l’horizon 2030 ouvre la voie à une révision de la feuille de route pour 2050 adoptée en 2011 264 Ê Tout en visant le « facteur 4 », la France s’aligne avant tout sur ses engagements internationaux de moyen terme 265 „ La lutte contre le changement climatique dans les territoires, nouvelle frontière de la prospective 269 Ê La montée en puissance de la dynamique territoriale 269 Ê Deux exemples de réflexion prospective prolongeant aux horizons 2030 et 2050 des stratégies territoriales opérationnelles 269 Ê Vers des villes post-carbone 271 Ê L’implication des acteurs locaux 272 „ Une interrogation forte sur la place et le rôle de la france et de l’union européenne 272 „ Envies d’un futur désirable 273 „ Court terme - la préparation de la COP 21 273 „ Un moment clé pour l’état 273 „ Des acteurs mobilisés 274 „ Une population encore peu associée 275 „ Les éléments de discours en cours de construction 275 „ Quelles suites, en France, à la COP 21 ? 276 Annexes _________________________________________ 277 Annexe n° 1 : composition de la section de l’environnement _________ 277 Annexe n° 2 : liste des personnalités auditionnées et rencontrées ______ 279 Annexe n° 3 : l’action internationale pour restaurer la couche d’ozone ___ 282 Annexe n° 4 : liste des références bibliographiques _______________ 285 Annexe n° 5 : table des sigles _____________________________ 292 Annexe n° 6 : liste des illustrations __________________________ 295