VILNIAUS UNIVERSITETAS Agnė Limantė PRIVAČIŲ SUBJEKTŲ TEISĖ KREIPTIS Į EUROPOS SĄJUNGOS TEISINGUMO TEISMĄ GINČIJANT EUROPOS SĄJUNGOS TEISĖS AKTUS Daktaro disertacija Socialiniai mokslai, teisė (01 S) Vilnius, 2010 Disertacija rengta 2005 – 2010 metais Vilniaus universitete Mokslinis vadovas: Doc. dr. Skirgailė Žalimienė (Vilniaus universitetas, socialiniai mokslai, teisė – 01 S) nuo 2008 m. lapkričio mėnesio iki 2009 m. spalio mėnesio Doc. dr. Dainius Žalimas (Vilniaus universitetas, socialiniai mokslai, teisė – 01 S) nuo 2005 m. rugsėjo iki 2008 m. lapkričio mėnesio Skiriu Mamai ir Manfredui bei dėkoju jiems už palaikymą, tikėjimą ir pagalbą TURINYS Įvadas, tyrimų apžvalga ir metodologija...................................................................................................7 1. Skyrius. Teisminė gynyba neteisėtų Europos Sąjungos teisės aktų atžvilgiu................................24 1.1. Teisės aktų teisėtumo kontrolės reikšmė teisinės valstybės principu grindžiamoje Sąjungoje.........................................................................................................................................25 1.2. Teisė į veiksmingą teisminę gynybą Europos Sąjungoje..............................................................32 1.3. Dviejų lygių gynyba Europos Sąjungoje.......................................................................................35 1.4. Skyriaus apibendrinimas ir išvados..............................................................................................39 2. Skyrius. Privačių subjektų teisė kreiptis į Europos Sąjungos Teisingumo Teismą teikiant ieškinius dėl panaikinimo.............................................................................................40 2.1. Ieškiniai dėl panaikinimo pagal Lisabonos sutartį......................................................................40 2.1.1. Siūlymai tobulinti EB sutarties 230 straipsnį.......................................................................40 2.1.2. Ieškiniai dėl panaikinimo pagal Lisabonos sutartį ...............................................................43 2.2. Ieškovai ieškiniuose dėl panaikinimo............................................................................................46 2.2.1. Privilegijuoti ir kvaziprivilegijuoti ieškovai.........................................................................47 2.2.1.1. Valstybių narių teisė ginčyti ES teisės aktus................................................................47 2.2.1.2. Europos Sąjungos institucijų, įstaigų ir organų teisė ginčyti ES teisės aktus............50 2.2.2. Privatūs subjektai...................................................................................................................52 2.2.2.1. Vietos ir regioninės valdžios subjektai.........................................................................52 2.2.2.2. Fiziniai ir juridiniai asmenys........................................................................................56 2.3. Europos Sąjungos teisės aktai, kuriuos gali ginčyti privatūs subjektai......................................59 2.3.1. Bendri ginčijamiems teisės aktams keliami reikalavimai....................................................59 2.3.1.1. Institucijos ir kiti organai, kurių priimtus aktus galima ginčyti .................................60 2.3.1.2. Teisės akto forma...........................................................................................................63 2.3.1.3. Akto, galinčio sukelti teisinių padarinių, samprata.....................................................67 2.3.2. Privačių subjektų galimybės ginčyti įstatymo galią turinčius teisės aktus ir reglamentuojančio pobūdžio teisės aktus.............................................................................79 2.3.2.1. Reglamentuojančio pobūdžio teisės akto samprata.....................................................80 2.3.2.2. Reglamentuojančio pobūdžio teisės aktų ginčijimas...................................................83 2.3.2.3. Įstatymo galią turinčių aktų ginčijimas........................................................................84 2.3.2.4. Sprendimų, reglamentų ir direktyvų ginčijimas...........................................................85 2.4. Tiesioginės sąsajos reikalavimas ieškiniuose dėl panaikinimo...................................................92 2.4.1. Tiesioginės sąsajos samprata.................................................................................................92 2.4.2. Reali veiksmų laisvė..............................................................................................................94 2.4.3. Trečiosios šalies įtaka tiesioginei sąsajai..............................................................................97 1 2.4.3.1. Trečiosios šalies pareiškimas apie tolesnius veiksmus priėmus aktą .........................97 2.4.3.2. Galimybė nuspėti, kaip bus naudojamasi veiksmų laisve............................................98 2.4.4. Pavyzdžiai, kai trečioji šalis veiksmų laisvės neturi ..........................................................100 2.4.5. Sprendimų, adresuotų kitam privačiam asmeniui, ypatumai.............................................103 2.4.6. Tiesioginė sąsaja ginčijant reglamentus ir direktyvas........................................................106 2.5. Konkrečios sąsajos reikalavimas ieškiniuose dėl panaikinimo.................................................110 2.5.1. Konkrečios sąsajos evoliucija..............................................................................................112 2.5.2. Plaumann testas....................................................................................................................113 2.5.2.1. Plaumann testo taikymas teisės aktui veikiant vieną asmenį....................................115 2.5.2.2. Plaumann testo kritika.................................................................................................118 2.5.2.3. Plaumann testo ir apibrėžtos grupės testo ryšys........................................................121 2.5.2.4. Apibrėžtos grupės testo taikymas................................................................................123 2.5.3. Codorniu sprendimo naujovės.............................................................................................129 2.5.4. Šalutiniai kriterijai nustatant konkrečią sąsają...................................................................132 2.5.4.1. Ieškovų įvardijimas akte..............................................................................................132 2.5.4.2. Išskirtinė ieškovų padėtis.............................................................................................133 2.5.4.3. Ieškovo dalyvavimas akto priėmimo procese.............................................................135 2.5.5. Ilga karšta vasara Europos Sąjungos Teisingumo Teisme: aktyvią diskusiją dėl locus standi reformos sukėlusios bylos..............................................................................136 2.5.5.1. Sprendimai UPA ir Jégo-Quéré bylose......................................................................137 2.5.5.2. Generalinio advokato siūlymų UPA byloje ir Pirmosios instancijos teismo sprendimo Jégo-Quéré byloje vertinimas.....................................................................142 2.5.5.3. UPA ir Jégo-Quéré bylos Lisabonos sutarties kontekste..........................................145 2.5.6. Bylos specifinėse srityse......................................................................................................146 2.5.6.1. Konkurencijos bylos.....................................................................................................147 2.5.6.2. Valstybės pagalbos bylos.............................................................................................149 2.5.6.3. Antidempingo bylos......................................................................................................152 2.5.7. Pilietinės visuomenės organizacijų ieškiniai......................................................................155 2.5.7.1. Asociacijų, ginančių ekonominius interesus, ieškiniai..............................................156 2.5.7.2. Organizacijų, ginančių ne ekonominio pobūdžio interesus, ieškiniai......................158 2.6. Pakankamo teisinio suinteresuotumo reikalavimas kaip papildomas ieškinių dėl panaikinimo priimtinumo kriterijus.............................................................................................164 2.6.1. Teisės akto pakeitimo ar panaikinimo įtaka ieškovo suinteresuotumui............................167 2.6.2. Teisės akto reikalavimų įvykdymo įtaka ieškovo suinteresuotumui.................................168 2.6.3. Suinteresuotumo reikalavimo įvykdymo momentas..........................................................171 2.6.4. Suinteresuotumo reikalavimo vertinimas...........................................................................174 2.7. Privačių subjektų padėties teisėtumo kontrolės procedūrose vertinimas pagal Europos žmogaus teisių konvencijos 6 straipsnį........................................................................176 2.8. Skyriaus apibendrinimas ir išvados............................................................................................180 2 3. Skyrius. Alternatyvios galimybės privatiems subjektams ginčyti Europos Sąjungos teisės aktus...................................................................................................................................187 3.1. Prašymas ištirti teisės akto teisėtumą remiantis SESV 277 straipsniu.....................................189 3.2. Prejudicinių sprendimų procedūra kaip ES teisės aktų teisėtumo kontrolės būdas ................193 3.2.1. SESV 263 straipsnio ir SESV 267 straipsnio santykis.....................................................196 3.2.2. Prejudicinio sprendimo procedūros kaip alternatyvos ieškiniams dėl panaikinimo trūkumai..........................................................................................................199 3.2.2.1. Skirtinga prejudicinio sprendimo procedūros pirminė paskirtis..............................200 3.2.2.2. Išimtinė nacionalinio teismo teisė pateikti prejudicinius klausimus.........................202 3.2.2.3. Išimtinė nacionalinio teismo teisė formuluoti prašymo dėl prejudicinio sprendimo priėmimo turinį............................................................................................207 3.2.2.4. Ribota valstybės narės atsakomybė nacionaliniam teismui nepateikus prejudicinio klausimo.....................................................................................................208 3.2.2.5. Įgyvendinančiųjų nacionalinės teisės aktų arba teisės pažeidimo egzistavimo būtinybė......................................................................................................210 3.2.2.6. Laikinųjų apsaugos priemonių taikymo problemiškumas..........................................212 3.2.2.7. Prejudicinio sprendimo procedūros kaštai ir trukmė................................................213 3.2.2.8. Skirtingas teisės į ieškinį reglamentavimas valstybėse narėse..................................214 3.2.2.9. Skirtingas valstybių narių teisėjų paruošimas............................................................215 3.2.3. Pareigos užtikrinti veiksmingą teisminę apsaugą nukreipimo valstybėms narėms vertinimas.............................................................................................................................218 3.2.3.1. Valstybių narių pareigos užtikrinti veiksmingą teisminę gynybą apimtis iki Lisabonos sutarties įsigaliojimo...................................................................................219 3.2.3.2. Valstybių narių pareigos užtikrinti veiksmingą teisminę gynybą sustiprinimas pagal Lisabonos sutartį..........................................................................221 3.3. Ieškiniai dėl žalos atlyginimo kaip papildoma teisės į veiksmingą teisminę gynybą užtikrinimo priemonė....................................................................................................................224 3.4. Skyriaus apibendrinimas ir išvados............................................................................................227 4. Skyrius. Galimybės plačiau aiškinti SESV 263 straipsnį................................................................232 4.1. Argumentai dėl privačių subjektų locus standi ribojimo...........................................................233 4.1.1. Techninio pobūdžio argumentai..........................................................................................233 4.1.1.1. Didelis Teismo darbo krūvis........................................................................................233 4.1.1.2. Su nusistovėjusios teismo praktikos keitimu susiję sunkumai...................................237 4.1.1.3. Didelio ginčijamų aktų kiekio poveikis Sąjungos funkcionavimui............................239 4.1.1.4. Teisinio tikrumo principas...........................................................................................241 4.1.2. Su Teismo vieta ir vaidmeniu Sąjungos teisinėje sistemoje susiję argumentai................242 4.1.2.1. Locus standi ir valdžių padalijimo principo sankirta................................................242 4.1.2.2. Ribotų įgaliojimų doktrina grindžiami ribojimai.......................................................244 3 4.1.2.3. Privačių subjektų „savanaudiškumas“.......................................................................246 4.1.2.4. Politinių teorijų siūlomi ribotos locus standi argumentai.........................................247 4.1.2.5. Teismo siekis tapti Sąjungos apeliaciniu teismu........................................................249 4.2. Jurisprudencinės reformos galimybė: galimi locus standi plėtimo pagrindai.........................251 4.2.1. Europos Sąjungos Teisingumo Teismo ypatumai..............................................................252 4.2.2. Teismo paskirtis ir teisės aiškinimo ribos...........................................................................253 4.2.3. Teisės aiškinimo metodai.....................................................................................................255 4.2.4. Bendrieji teisės principai.....................................................................................................256 4.2.5. Valstybių narių teisinės tradicijos kaip idėjų šaltinis.........................................................259 4.2.5.1. Norminių teisės aktų ginčijimas..................................................................................260 4.2.5.2. Administracinių teisės aktų ginčijimas.......................................................................261 4.2. Skyriaus apibendrinimas ir išvados............................................................................................270 Išvados ir pasiūlymai................................................................................................................................274 Šaltinių sąrašas..........................................................................................................................................287 4 SUTRUMPINIMAI ES, Sąjunga Europos Sąjunga EB, Bendrija Europos Bendrija. Nuo 2009 m. gruodžio 1 d. įsigaliojus Lisabonos sutarčiai, juridinio asmens statusą turinti Europos Sąjunga pakeitė Europos Bendriją SESV Sutartis dėl Europos Sąjungos veikimo EB sutartis Europos (Ekonominės) Bendrijos steigimo sutartis. Įsigaliojus Lisabonos sutarčiai, pavadinimas „Europos Bendrijos steigimo sutartis“ pakeistas pavadinimu „Sutartis dėl Europos Sąjungos veikimo“ (Lisabonos sutarties 2 straipsnio 1 punktas) ES sutartis Europos Sąjungos sutartis Sutartis Sutartis dėl Europos Sąjungos veikimo. Aptariant laikotarpį iki Lisabonos sutarties įsigaliojimo, ši sąvoka vartojama kalbant apie Europos (Ekonominės) Bendrijos steigimo sutartį Sutartys Sutartis dėl Europos Sąjungos veikimo ir Europos Sąjungos sutartis. Aptariant laikotarpį iki Lisabonos sutarties įsigaliojimo, ši sąvoka vartojama kalbant apie Europos (Ekonominės) Bendrijos steigimo sutartį bei Europos Sąjungos sutartį Rink. Europos Sąjungos Teisingumo Teismo rinkinys ES teismai, Teismas Europos Sąjungos Teisingumo Teismas (apima tris arba ETT teismus: Teisingumo Teismą, Bendrąjį Teismą ir Tarnautojų teismą). Iki Lisabonos sutarties įsigaliojimo šis Teismas vadintas Europos Bendrijų 5 Teisingumo Teismu ELRev. European Law Review CMLRev. Common Market Law Review EŽTK Europos žmogaus teisių ir pagrindinių laisvių konvencija EŽTT Europos Žmogaus Teisių Teismas Pastaba dėl vartojamų sąvokų. Siekiant išvengti galimų neaiškumų, būtina iš anksto atskirti darbe vartojamas sąvokas. Kadangi įsigaliojus Lisabonos sutarčiai formaliai panaikinta ramsčių sistema ir Europos Sąjunga pakeitė Europos Bendriją, tekste Europos Bendrija minima tik tuomet, jei tai būtina pagal kontekstą, t.y. jei kalbama istoriniu aspektu. Sąvoka ES institucijos bendrąją prasme vartojama ir kalbant apie EB institucijas iki Lisabonos sutarties įsigaliojimo. Atitinkamai ir kalbant apie Sąjungos teismų sistemą, įprastai vartojama sąvoka Europos Sąjungos Teisingumo Teismas, išskyrus atvejus, jei aptariant konkrečias bylas ar esant tam tikram kontekstui tikslinga vartoti ankstesnįjį pavadinimą – „Europos Bendrijų Teisingumo Teismas“. 6 ĮVADAS, TYRIMŲ APŽVALGA IR METODOLOGIJA 1. Tiriamos problemos pagrindimas Šiandieninis Europos ciel bleu mažai primena Europą, sugniaužtą Šaltojo karo, kada buvo pasirašytos Europos Bendrijų steigiamosios sutartys. Niekas nepaneigtų, kad tuometinė Europos Ekonominė Bendrija, sukurta ekonominiais tikslais kaip tarpvyriausybinė organizacija, labai pakito. Žingsnis po žingsnio ji vystėsi lyg gyvas organizmas, prisiėmė vis daugiau funkcijų ir virto beprecedenčiu dariniu, valstybių tarpusavio bendradarbiavimo fenomenu, gerokai viršijančiu tarptautinės organizacijos sampratą klasikine prasme1. Kita vertus, Europa pasikeitė ne tik politiškai ir ekonomiškai2, bet ir socialiniu požiūriu. Išnyko besąlyginis nuolankumas valdžios institucijoms, visuomenė gerokai mažiau taikstosi su valdančiuoju elitu. Politinės ir teisinės institucijos susilaukia vis daugiau kritikos žvilgsnių, o asmenys vis labiau linkę bylinėtis3. Istoriškai valstybėse valdančiojo elito teisės aktų niekas nekontroliavo, tačiau su valdžių atskyrimo, demokratijos ir teisinės valstybės idėjomis, kaip conditio sine qua non įsitvirtino ir teisės aktų teisėtumo kontrolės institutas. Moderniame pasaulyje tiek valstybių, tiek ir Europos Sąjungos priimamų teisės aktų teisėtumo kontrolė jau nėra naujas reiškinys – ji laikoma būtina 1 Dėl šio bruožo Europos Sąjunga dažnai vadinama viršnacionaline organizacija (angl. supranational organization). Ši sąvoka pabrėžia specifin įorganizacijos pobūd.į Kitaip nei klasikinės tarptautinės organizacijos, ES kaip viršnacionalinės organizacijos teisės sistema turi viršenybę nacionalinės teisės atžvilgiu ir nuo jos tiesiogiai nepriklauso. Priešingai nei tarptautinė teisė, kurioje tarptautinių teisės normų laikymasis ir vykdymas didžiąja dalimi paremtas politinėmis priemonėmis ir priklauso nuo tarptautinės teisės subjektų geros valios, ES teisės įgyvendinimą garantuoja specialūs instituciniai mechanizmai. Europos Sąjungoje šią funkciją atlieka Europos Komisija (vadinama angl. watch-dog) bei Europos Sąjungos Teisingumo Teismas. Be to, ES teisė gali tiesiogiai saistyti ne tik valstybes nares kaip tarptautinės teisės subjektus, bet ir privačius asmenis. 2 Europos Sąjunga dėl jos nuolatinio augimo ir besiplečiančios įtakos literatūroje kartais įvardijama kaip European Superpower, nurodant, kad ši organizacija įgyja JAV kaip federacinės supervalstybės bruožų. Žr. McCormick, John. The European Superpower. Houndmills, Basingstoke, Hampshire, Palgrave Macmillian, 2007. 3 Arnull, Anthony. Judicial Architecture or Judicial Folly? The Change Facing the EU. Publikuota knygoje Dashwood, Alan; Johnston, Angus (ed.). The Future of the Judicial System of the European Union. Oxford and Portland, Oregon, Hart Publishing, 2001, p. 41. 7