1 Capítulo Origen y evolución del estudio de la Administración Pública Dr. Carlos Gómez Díaz de León1 Resumen. La Administración Pública como disciplina científica ha tenido en México una historia relativamente reciente, que se puede rastrear hasta los inicios de nuestra vida independiente. Sin embargo, no es posible entender su origen y evolución sin con- siderar su trayectoria en los países que la vieron nacer y que le dieron el carácter de disciplina científica que posee hoy en día. Por lo anterior, este capítulo se consagra a exponer las principales aportaciones que, desde los países que jugaron un rol funda- mental en la conformación de esta disciplina científica, han contribuido a enriquecer su conocimiento, principalmente Alemania, Francia, Estados Unidos y, desde luego, Mé- xico, mencionando, asimismo, a sus principales exponentes. Palabras clave: Administración Pública, ciencia administrativa, gobierno, gestión pública, cameralismo. Key words: Public Administration, Administrative Science, Governement, Public management, cameralism. 1 L icenciado en Ciencias Políticas y Administración Pública, UNAM; Especialización en Empresas Públi- cas y Desarrollo, Instituto Internacional de Administración Pública de París, Francia: DEA en Estudios Políticos Comparativos en París 1, La Sorbona, París, Francia; Doctorado en Derecho Público Universi- dad de París XI; Catedrático en Licenciatura y Posgrado de la UANL. Autor de 5 libros; 4 en coautoría. Especialista en Gestión Pública y Ética. 1 2   Origen y evolución del estudio de la Administración Pública SUMARIO 1. Introducción 2. Problemática de la reivindicación científica de la Administración Pública 3. Estudio de la Administración Pública en Europa 3.1. Alemania, precursora de la Ciencia Administrativa 3.2. Francia, cuna de la Ciencia Administrativa moderna 3.3. Ciencia Administrativa en Europa Oriental 4. Estudio de la Administración Pública en Estados Unidos 4.1. Estudio de las estructuras o Periodo Clásico 4.2. Estudio de la organización o Periodo Político 4.3. Periodo Programático: el surgimiento de la Gerencia Pública 5. Estudio de la Administración Pública en México 6. Reflexiones finales 1. Introducción Para abordar el estudio de la Administración Pública o Ciencia Administrativa en México o América Latina en general, es necesario remontarse a los antecedentes for- males de esta disciplina: los estudios cameralistas del siglo xviii en Europa Central (principalmente en Prusia) y en el estudio La Ciencia de la Policía en Francia. Sin embargo, poco más de siglo y medio después, en Estados Unidos surgieron importan- tes aportaciones que se centraron en el desarrollo de fórmulas y métodos científicos para dar mayor eficiencia y eficacia al funcionamiento del gobierno. A partir de este momento se desarrolla un intercambio de ideas entre el enfoque formalista europeo y el enfoque pragmatista americano, constituyendo ambos las principales referencias para el estudio de la evolución de la Administración Pública en México. Por lo anterior, en este capítulo se describe la problemática a la que se enfrenta la Administración Pú- blica como disciplina autónoma, así como su evolución en cuatro países que tuvieron, y mantienen, una influencia determinante en los estudios de la disciplina en nuestro país: Alemania, Francia, España y Estados Unidos. También se describen las influen- cias recíprocas entre las diversas corrientes europeas y norteamericanas en el campo de la Administración pública. 2. P roblemática de la reivindicación científica de la Administración Pública El estudio de los fenómenos administrativos que dan vida al Estado a través del fun- cionamiento del gobierno, es decir, de la teoría de la Administración Pública como disciplina científica, ha estado irremediablemente ligado a dos factores. Por un lado, 2. Problemática de la reivindicación científica de la Administración Pública      3 a la evolución de las instituciones políticas y administrativas en los diferentes contex- tos nacionales y, por otro, al interés académico reflejado en la creación de instancias de educación superior orientadas a la formación de cuadros profesionales, especiali- zados, y con vocación para la función pública y/o la investigación académica de los procesos administrativos en el ámbito gubernamental. Por lo anterior la Administración Pública ha enfrentado serios obstáculos para definirse y afirmarse como disciplina autónoma y específica con respecto a otras ya constituidas y con amplia aceptación, como la Ciencia Económica, la Ciencia Política, el Derecho, la Teoría de la Organización y la Teoría Administrativa. En este sentido, Sánchez González (2001: p. 17) advierte que la variedad de orientaciones académicas ha generado una debilidad estructural en su estudio, y al mismo tiempo una dificultad para reconocer su naturaleza e identidad propias respecto a otras ciencias sociales. Todo esto ha resultado en una cierta ambigüedad y confusión respecto a la terminolo- gía a utilizarse para significar un mismo objeto de estudio. En este sentido, algunos investigadores utilizan el término Ciencia Administrativa o bien Ciencia de la Admi- nistración. Esta concepción se encuentra fuertemente arraigada en la tradición euro- pea, particularmente en Francia, considerada cuna de la ciencia de la Administración Pública moderna (Guerrero, 1986; Debbasch, 1972; Chevalier, 1986). El tratadista es- pañol Mariano Baena del Alcázar, en esta misma línea de pensamiento, habla de la Ciencia de la Administración (Baena del Alcázar, 1985). Otros prefieren hablar de cien- cias administrativas, en plural, lo cual implica la idea de que no existe (o al menos no aún) una ciencia administrativa en sentido estricto, sino solamente distintas disciplinas que tienen como punto de apoyo común a la Administración. Tal es el caso de la co- rriente estadounidense, fuertemente dominada por la diversificación de los enfoques e instrumentos de análisis propios al contexto de Estados Unidos. De aquí viene también la denominación de Teoría Administrativa (Management, Public Policy, Policy Scien- ces, etc.). Guerrero, al analizar el surgimiento de la Gerencia Pública (2004), ofrece una detallada descripción de la forma en que estos conceptos se han interpretado y en muchos casos confundido. Otros especialistas adoptan el término Administración Pú- blica para definir a la disciplina a partir de su objeto de estudio. Ésta es la concepción mexicana y latinoamericana en general de la disciplina, y pretende sintetizar e integrar las dos posturas anteriormente expuestas; ésta es la que manejamos en la presente obra (Castelazo, 1977; Muñoz A., 1973; Amaro G., 1994). Con este enfoque estos autores dejan de lado el problema de definir si se trata de una ciencia nueva o no, es decir, si tiene una base histórica que trasciende el siglo pasado, remontándose incluso a la ad- ministración colonial en el caso de México, o si se formaliza a partir de su inclusión en las instituciones de educación superior que la ofrecen como carrera en América Latina (Kliksberg, 1981). Lo cierto es que en México adquiere una importancia fundamental como disciplina autónoma con la creación del Instituto Nacional de Administración Pública (INAP) en 1955, y con la incorporación en 1957 a los programas de estudio de 4   Origen y evolución del estudio de la Administración Pública la carrera de Ciencias Políticas, que impartía entonces la Escuela de Ciencias Políticas y Sociales, de diversas materias referidas a la Administración Pública (Döring, 1980: p. 46). Sin embargo, las ambigüedades ya mencionadas en la terminología contribuyen a las discrepancias acerca del asunto de la Administración Pública en cuanto a ciencia, que se explican por la amplia diversidad de corrientes presentes en su origen. Aun cuando las tendencias contemporáneas tienden a mostrar un cierto número de in- fluencias recíprocas entre los países, corrientes y escuelas, el estudio de la Administra- ción Pública durante el siglo xx ha estado marcado principalmente por las tradiciones nacionales propias de cada región o país, y según su ubicación respecto al contexto europeo o americano. Así, las preocupaciones de los pensadores del Nuevo Mundo han estado durante muchos años enfrentadas a las que han inspirado estudios en Eu- ropa. Incluso la aparición relativamente tardía de esta disciplina en los países de Europa del Este (Guerrero, 1986) ha encontrado problemas particulares a cada nación, pero que a su vez revisten un carácter común en cuanto al objeto de su análisis. A efecto de tener pequeño panorama de los orígenes del estudio de la Administra- ción Pública como disciplina autónoma presentaremos a continuación una sucinta enumeración de los hitos en la evolución de cada uno de los modelos occidentales, teniendo como referencia a Europa Occidental, Estados Unidos y, por último, México. Para ello conviene ubicar a los principales estudiosos de esta disciplina en los países que mayor influencia han tenido en el estudio de la materia en México. También inclui- mos al final una breve lista de los estudiosos en nuestro país. Cuadro 1. Principales estudiosos de la Administración Pública en diversos países ALEMANIA Siglo xviii 1729 Primer texto para docencia (s/a) 1756 Heinrich Gottlob von Justi Siglo xix 1832 Robert von Mohl - La Ciencia de la Policía 1843 Karl Marx - Crítica a “La Filosofía del Estado”, de Hegel 1864 Lorenz von Stein 1876 Kaspar Bluntschli Siglo xx 1895 Otto Mayer 1919 Max Weber 1957 Fritz Morstein Marx 1967 Weiner Thieme FRANCIA Siglo xviii 1706 Nicolas de La Mare Siglo xix 1808 Charles-Jean Bonnin 1829 Bonnin - Compendio de Principios de Administración 1835 Alexis de Tocqueville - La democracia en América 1845 Alexandre Vivien - Estudios Administrativos 2. Problemática de la reivindicación científica de la Administración Pública      5 1846 Louis Antoine Macarel Siglo xx 1966 Georges Langrod 1980 Jacques Chevalier 1983 Guy Braibant 1986 Gerard Timsit ESTADOS UNIDOS Siglo xviii 1776 James Hamilton Siglo xix 1887 Woodrow Wilson Siglo xx 1900 Frank Goodnow 1919 F. Willoughby 1926 Leonard White 1933 Luther Gulick 1940 Charles Merriam 1946 Dwight Waldo 1947 Herbert Simon 1947 Robert Dahl 1950 Simon, Smithburg & Thompson 1953 Marshall Dimock 1971 Vincent Ostrom 1980 Karl Deutsch 1990 Michael Barzelay 2003 Guy Peters MÉXICO Siglo xix 1828 Lorenzo de Zavala 1832 Tadeo Ortiz Ayala 1837 José Ma. Luis Mora 1838 Lucas Alamán 1847 Mariano Otero 1851 Luis De la Rosa 1852 Teodosio Lares 1861 Guillermo Prieto 1885 Charles Nordhoff y Eduardo Ruíz Siglo xx 1912 Emilio Rabasa 1918 Alberto Pani 1934 Gabino Fraga 1942 Lucio Mendieta y Núñez 1970 Miguel Duhalt Krauss 1973 José Chanes Nieto 1976 Omar Guerrero Orozco 1976 Alejandro Carrillo Castro 1976 Pedro Zorrilla Martínez 1976 José Bustaní 1979 Jacinto Faya Viezca 1980 José Fernández Santillán 1980 Diego López Rosado 1981 Romeo Flores Caballero 1982 Ricardo Uvalle Berrones Fuente: Elaboración propia, con base en el estudio de Zarur Osorio (1997). Se mencionan los autores más destacados en cada país. 6   Origen y evolución del estudio de la Administración Pública 3. E studio de la Administración Pública en Europa Sin tomar en consideración el caso de Inglaterra, que ha experimentado una evolu- ción aparte de la generalidad del continente europeo (Guerrero, 1986), y donde el pragmatismo, erigido en principio de la administración, desestima los ensayos teóricos, y donde el Derecho Administrativo es poco considerado, el desarrollo del estudio de la Administración Pública en Europa ha tenido los siguientes rasgos ca- racterísticos: • El interés casi exclusivo por la Administración Pública hasta fines de los años sesenta. • La enorme preponderancia académica del Derecho Administrativo, que eclipsó durante largo tiempo cualquier investigación no jurídica de la Administración. Particularmente ilustrativos de la evolución de los estudios en administración pú- blica son los casos de Alemania y Francia, en donde se generan las bases de esta disci- plina aunque en contextos históricos distintos, según se aprecia en la figura 1. En este sentido, aun cuando representan casos particulares debido a procesos his- tóricos diferentes, las coincidencias entre el caso alemán y el francés resultan intere- santes para comprender el desarrollo de la disciplina en Europa. En ambos casos se manifiesta el principio cameralista, si bien con un mayor énfasis en la ciencia de la policía en Francia y con un enfoque más integral en los estados alemanes. Organización Estado policía Estado moderno Se transforma Política Absolutismo Democracia corresponde corresponde Organización Modelo Cameralista Modelo de la Administrativa (Cámara) Se convierte Administración Pública Moderna Representantes Francia (1705) Francia (1808) teóricos Nicolás de la Mare Juan C. Bonin Alemania (1756) Alemania (1865) Enrique Von Justi Lorenzo Von Setein Fuente: Elaboración propia. Figura 1. Construcción teórica de la Administración Pública en Francia y Alemania. 3. Estudio de la Administración Pública en Europa      7 3.1. Alemania, precursora de la Ciencia Administrativa En Alemania, donde tiene su cuna la tradición administrativa europea a través del con- cepto decameralismo, se asistió desde el siglo xvii al desarrollo de una ciencia aplicada de la Administración Pública, orientada a estudiar los principios de una administra- ción eficaz y abordada, principalmente, desde dos perspectivas y momentos históricos diferentes: • Los llamados cameralistas, a fines del siglo xvii y principios del xviii, quienes se consagraron principalmente al estudio concreto de las instituciones administrati- vas existentes y de los medios para mejorar su funcionamiento. • Lorenz von Stein, quien en su obra La Teoría de la Administración (1866/67) per- sigue un objetivo más ambicioso, pues pretende construir una ciencia social ente- ramente nueva, capaz de explicar la dinámica de las relaciones sociales y en la cual el conocimiento serviría de base para la acción administrativa en función de un estado de bienestar social. Sin embargo, ya para esta época en toda Europa el Derecho Administrativo tendía a monopolizar el campo de estudios y a ignorar prácticamente toda aportación o aná- lisis no jurídicos. La única excepción notable de este fenómeno lo constituye la obra de Max Weber, cuyo análisis minucioso de la burocracia ha inspirado a gran cantidad de sociólogos, primero en Europa y luego, con bastante posterioridad, en Estados Uni- dos. De hecho el modelo burocrático de Max Weber y su visión de profesionalización influenciarán el campo de la administración hasta muy avanzada la segunda mitad del siglo xx y, con algunos ajustes teóricos, aun después. El modelo burocrático de Max Weber se basa en los principios de especialización y división de tareas, autoridad jerar- quizada, formalización y registro (archivo) de las comunicaciones internas, profesio- nalización del personal ejecutivo, despersonalización de las relaciones, meritocracia y competencia técnica. 3.2. Francia, cuna de la Ciencia Administrativa moderna En Francia se puede percibir también una evolución muy similar a la ocurrida en Alemania. En el siglo xvii surgió la “Ciencia de la Policía” (“policía”, en este caso, en- tendida como el conjunto de los objetivos y aplicación de las políticas de Estado, en lugar de su acepción moderna de “fuerzas del orden”), que considera la Administra- ción como el arte de dirigir los asuntos públicos y tiene un propósito esencialmente utilitario. La obra característica de esta escuela, el Tratado de la Policía de Nicolás de La Mare, publicada entre 1704 y 1710, integra a la vez la descripción del derecho po- sitivo y de las estructuras administrativas de la época, e incluso ofrece propuestas para mejorar ambos aspectos, con lo que prefigura ya una ciencia administrativa (Guerrero, 1986: p. 59). 8   Origen y evolución del estudio de la Administración Pública En el siglo xix una gran cantidad de autores reivindicaron para la ciencia adminis- trativa el estatus de disciplina científica autónoma. Bonnin, en su obra Principios de Administración Pública, publicada en 1808, propone que es necesario considerar a la Administración como la ciencia que estudia y analiza las relaciones entre la socie- dad y los administradores, pero añadió que esta ciencia tiene como propósito último la consecución de una acción eficaz.2 Macarel y Vivien, en obras que continúan en la línea de los estudios realizados por Bonnin (Guerrero, 1986: p. 66), insisten sobre la distinción entre el Derecho Administrativo y la Ciencia Administrativa: argumentan que mientras el primero tiene por objeto el entendimiento de las leyes positivas, la se- gunda tiene como objeto aquellos fenómenos sociales que condicionan las acciones administrativas (Guerrero, 1986: p. 161). Sin embargo, a partir de la segunda mitad del siglo xix, el estudio del Derecho Administrativo, y en particular el de sus aspectos contenciosos, toma un lugar prepon- derante en el análisis de la actividad gubernamental. Únicamente dos autores intentan hacer prevalecer una visión no burocrática de la Administración, pero permanecen aislados en gran medida: • Henri Fayol, quien tuvo una gran influencia en las corrientes administrativas que se desarrollaron con posterioridad en Estados Unidos. • Henri Chardon, quien en su obra El Poder Administrativo (1911) se interroga tanto sobre los fines de la acción administrativa como sobre las reformas capaces de dilucidar la confusión entre los ámbitos político y administrativo. El imperio del Derecho Administrativo sobre la Administración Pública no fue vulnerado en Europa sino hasta finales del siglo xx, bajo la influencia conjunta de la transformación de la acción administrativa desatada por el desarrollo tecnológico- económico y de la evolución de la Ciencia Administrativa norteamericana, que in- fluenciaría a su vez a la concepción europea. En efecto, bajo la influencia de una ideología tecnocrática, las consideraciones sobre la racionalidad poco a poco van to- mando un lugar preponderante en el estudio de la Administración. Los juristas, por su parte, se vieron obligados a reconocer que el Derecho Administrativo no es sufi- ciente por sí solo para definir o explicar toda la acción administrativa, y particular- mente su ineficiencia. Finalmente, los sociólogos han encontrado en las organizacio- nes públicas y privadas un amplio y novedoso campo de investigación para sus estudios, tanto desde la perspectiva organizacional como desde la de las relaciones humanas. 2 D e hecho, Guerrero considera a Charles-Jean Bonnin como el verdadero padre de la administración pública en Francia, junto a Lorenz von Stein en Alemania. 3. Estudio de la Administración Pública en Europa      9 Cuadro 2. Los 14 principios de la administración de Henri Fayol División del trabajo Autoridad y responsabilidad Disciplina Unidad de mando Unidad de dirección Subordinación del interés individual al general Remuneración Centralización Jerarquización de la autoridad Orden Equidad Estabilidad Iniciativa Espíritu de equipo Fuente: Elaboración propia. 3.3. Ciencia Administrativa en Europa Oriental La evolución de la teoría de la Administración Pública en los países del este de Europa3 ha planteado problemas específicos ligados a la propia noción de administración, la cual ha sido un punto difícil de definir por varias razones: • Por razones doctrinales: la desaparición del Estado, a la cual hace alusión la socie- dad comunista según los textos de los teóricos de esta doctrina, supone también la desaparición de la administración. • Por razones históricas: los revolucionarios bolcheviques de 1917 deseaban actuar en sentido contrario a la burocracia zarista, por lo cual se esforzaron en suprimir cualquier diferencia estatutaria entre los agentes del sector administrativo (o bu- rocrático) y del sector productivo. Más recientemente, por el viraje del sistema político económico hacia un modelo neoliberal a partir de la caída del muro de Berlín, con las consecuencias ideológicas subyacentes. • Por razones prácticas: éstas se fundamentan en la ausencia de diferenciación entre el sector público y el sector privado en sistemas económicos bajo los cuales la mayoría de las empresas tenía un carácter colectivista. Así, el nacimiento y la evolución de la Ciencia Administrativa en estos países ha sido un fenómeno más o menos reciente y producto de una lenta transformación. En una primera fase, la autonomía del Derecho Administrativo se confunde con el Dere- cho Constitucional, en razón del rechazo de la tradicional separación de poderes entre 3 N os referimos a aquellos países que hasta hace algunos años (1990) estaban bajo un sistema económico determinado por una economía centralizada (Hungría, Polonia, Bulgaria y Rusia, entre otros). 10   Origen y evolución del estudio de la Administración Pública el legislativo y el ejecutivo. Para otros es integrado a la Ciencia Económica; en este sentido la reglamentación jurídica debe dar lugar a una reglamentación estrictamente técnica en el marco de la planificación socialista. En una segunda etapa, en reacción contra los excesos del periodo estalinista, se hizo hincapié en la protección del individuo y en el control de la legalidad socialista, el cual tuvo como efecto la revitalización de las disciplinas jurídicas en general, y el dere- cho administrativo en particular. Finalmente, en épocas más recientes, se observó, en razón de las profundas trans- formaciones económicas, sociales y políticas, la aparición de una ciencia administrati- va aun cuando el objeto específico de estudio no había sido claramente definido. Si bien la mayoría de los autores asigna a esta disciplina un objetivo utilitario, consistente en el establecimiento de los principios para la organización de las labores administra- tivas, dos puntos al menos quedan en entredicho: • Si el Derecho Administrativo forma parte de la Ciencia Administrativa, o si son éstas dos disciplinas distintas y separadas. • Si la Ciencia Administrativa engloba los problemas de administración en general, o si se puede distinguir la administración estatal de la administración de las em- presas privadas. 4. E studio de la Administración Pública en Estados Unidos De manera general, se puede decir que han sido tres las características esenciales del estudio de la Administración Pública en Estados Unidos. • Su carácter eminentemente pragmático; técnico y empírico más que teórico. • El desinterés por las preocupaciones de tipo jurídico. • El paralelismo desarrollado entre las administraciones pública y privada. Sin embargo, a partir de este marco se pueden distinguir ciertas corrientes doctri- narias precursoras; de hecho estas corrientes pueden asimilarse a la clasificación his- tórica propuesta por Sánchez (2001: p. 90) y que divide su evolución en los periodos clásico (1887-1945), político (1945-1963) y de “programas” (1964 - actualidad). 4.1. Estudio de las estructuras o Periodo Clásico En esta línea de pensamiento se ubica a Woodrow Wilson, académico e intelectual que llegó posteriormente a ser presidente de Estados Unidos (1913-1916), y quien en 1887 escribió un célebre artículo titulado El estudio de la Administración Pública, en el cual señala que esta disciplina tiene como propósito esencial la racionalización de los mé- todos de actuación del Ejecutivo, y que es necesario erradicar de las prácticas de los servidores públicos el desorden empírico que dominaba la administración estadouni-