OTRAS PUBLICACIONES DE GRADE Libros Este libro ha sido pensado como un texto de apoyo para un curso de economía del 2014 agua, orientado a economistas y no economistas interesados en mejorar la gestión Inclusión social: diálogos entre la de un recurso tan importante como este. Es conocido que el agua es uno de los recur- investigación y las políticas públicas sos más difíciles de gestionar. Trasladarla de sus fuentes naturales, generalmente ECONOMÍA DEL AGUA Varios autores lejos del alcance de la población, tratarla, distribuirla y dejarla discurrir tiene costos significativos. Además, construir nueva infraestructura con fuentes que se agotan 2013 o que se vuelven más inciertas implica costos crecientes. A pesar de su alto «valor Las organizaciones de la población de uso», pagamos muy poco por ella, y es un enorme reto establecer esquemas de CONCEPTOS Y APLICACIONES PARA UNA MEJOR GESTIÓN afrodescendiente en el Perú: discurso de pagos en que los usuarios financien efectivamente los costos de sistemas que los identidad y demandas de reconocimiento beneficien. N Ó Néstor Valdivia TI Eduardo Zegarra Méndez En medio de las evidentes dificultades para recuperar costos, se ha popularizado S Eduardo Zegarra es Investigador Principal E Documentos de Investigación la aplicación mecánica de los conceptos de “oferta” y “demanda” a la gestión del agua, G de GRADE desde el año 2004. Es economista de tal manera que el esquema de asignación funcione de la forma más cercana posible R de la Pontificia Universidad Católica del O Perú y Doctor en Economía Agraria y Aplica- 2013 a un mercado. Lo cierto es que la naturaleza de los sistemas de agua usualmente no J E da por la Universidad de Wisconsin-Madison, Una mirada a la violencia física contra los permite generar las condiciones adecuadas para el funcionamiento del mercado, menos M con especialidad en desarrollo rural y mane- aún las de uno de libre competencia. Ante ello, algunos consideran que se trata de niños y niñas en los hogares peruanos: A jo de recursos naturales. Su tesis doctoral un sector que se ha “politizado”, y ahí parecen terminarse las ideas y propuestas eco- N magnitudes, factores asociados y U versó sobre fallas de coordinación y el fun- nómicas que tanto necesita un sector clave de la economía y la sociedad. transmisión de la violencia de madres a A cionamiento del mercado de aguas en Chile. R hijos e hijas A Ha realizado diversas investigaciones y Este libro plantea revisar los conceptos económicos básicos y aplicarlos selectiva- M(Daorctuínm Beenntoa vdide eIsn yv eJsutiagna cLieóónn, 71) mnóemnticeo a elsap reecailaidl”a. dU cnoan icdreeat ac ednelt raaglu eas. qPuaert ien dsetr ruemcoennotcoesr e qcuoen ósem tircaotsa c doem uon l a“sb iteanr iefcaos,- ES P prruabsl iyc aacgiuona eesn s olab raeg treimcualst udrea m paenruejaon dae, atiseí - N como el funcionamiento de mercados e ins- los pagos por retribuciones por uso, los derechos y las transacciones condicionadas O 2013 de agua son importantes y pueden generar un uso más eficiente, equitativo y soste- CI tituciones agrarias para afrontar la provi- A sión de servicios agrarios, el manejo del ries- La incidencia del gasto social y los nible del recurso si es que están adecuadamente estructurados y se basan en un sopor- C go y diversas fallas de mercado. También ha I impuestos en el Perú te conceptual, social e institucional apropiado. L P liderado estudios de evaluación de impacto Miguel Jaramillo y Bárbara Sparrow A de proyectos públicos de escala masiva en (Documento de Investigación, 70) Y el Perú. Desarrolla actividades de docencia S O a nivel de maestría en las universidades Pon- Avances de Investigación T tificia Universidad Católica del Perú y Uni- P E versidad Nacional Agraria La Molina. C 2013 N Entre sus publicaciones recientes se tiene Creciendo en el Perú: una mirada CO "Hacia un nuevo esquema de fijación de tari- fas de agua para fines agrarios en la costa longitudinal al uso del tiempo de los niños y las niñas en el campo y la ciudad A del Perú", en coautoría con B. Quezada, U incluido en el libro Gestión integrada de recur- Vanessa Rojas y Alexandra Cussianovich G sos hídricos: instrumentos financieros y eco- (Avances de Investigación, 14) A nómicos (Universidad Externado de Colombia, 2010); "Seguridad alimentaria: una propues- L 2013 ta de política para el próximo gobierno", E Is there demand for formality among D incluido en el libro Opciones de política eco- informal firms? Evidence from microfirms nómica en el Perú 2011-2015 (J. Rodríguez y A in downtown Lima M. D. Tello, eds., PUCP, 2010); "Crecimiento Í Miguel Jaramillo M agrícola, pobreza y desigualdad en el Perú (Avances de Investigación, 13) O rural", en coautoría con J. Tuesta, incluido N en el libro Boom agrícola, pobreza y desigual- O dad en el Perú rural (FAO, 2009); y Shock de Todas las publicaciones: C precios y vulnerabilidad alimentaria de los Véase E hogares peruanos, en coautoría con J. Tuesta http://www.grade.org.pe/publicaciones (GRADE, 2009). Economía del agua Conceptos y aplicaciones para una mejor gestión E conomía dEl agua c oncEptos y aplicacionEs * para una mEjor gEstión Eduardo Zegarra Méndez * Este estudio fue posible gracias al apoyo del Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (IDRC), Canadá, en el marco de una de las becas otorgadas a investigadores senior por Think Tank Initiative a través de GRADE. © Grupo de Análisis para el Desarrollo (GRADE) Av. Grau 915, Barranco, Lima 4, Perú Apartado postal 18-0572, Lima 18 Teléfono: 247-9988 www.grade.org.pe Esta publicación se llevó a cabo con la ayuda de una subvención del Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo, Canadá, bajo la Iniciativa Think Tank. Lima, junio del 2014 Impreso en el Perú 700 ejemplares Las opiniones y recomendaciones vertidas en este documento son responsabilidad de sus autores y no representan necesariamente los puntos de vista de GRADE ni de las instituciones auspiciadoras. Directora de Investigación: Lorena Alcázar Corrección de estilo: Luis Andrade Asistente de edición: Diana Balcázar Diseño de carátula: Lizz María Jaramillo Diagramación: Amaurí Valls M. Impresión: Impresiones y Ediciones Arteta E.I.R.L. Cajamarca 239C, Barranco, Lima, Perú. Teléfono: 247-4305 / 265-5146 Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú: 2014-06157 ISBN: 978-9972-615-79-5 CENDOC / GRADE ZEGARRA MÉNDEZ, Eduardo Economía del agua: conceptos y aplicaciones para una mejor gestión / Lima: GRADE, 2014. AGUA; ANÁLISIS ECONÓMICO; GESTIÓN DEL AGUA; PERÚ Contenido Presentación 9 Primera sección Conceptos básicos del análisis económico 15 Capítulo 1. Tecnología y producción 17 Capítulo 2. Comportamiento empresarial y costos de las empresas 27 Capítulo 3. Las decisiones del consumidor y la demanda 39 Capítulo 4. Funcionamiento de un mercado de libre competencia 45 Capítulo 5. Monopolio, bienes públicos y externalidades 53 Segunda sección El agua como bien económico especial 61 Capítulo 6. El agua como bien económico especial 63 Capítulo 7. El acceso al riego en la agricultura peruana 73 Capítulo 8. Acceso de los hogares al agua de uso domiciliario en el Perú 85 Tercera sección Instrumentos económicos para la gestión 93 Capítulo 9. Instrumentos económicos, un marco conceptual 95 Capítulo 10. Estimación del atraso en tarifas agrarias 107 Capítulo 11. Tarifas y consumo de agua de uso domiciliario 119 Capítulo 12. Evaluación de un esquema de tarifas de agua para uso no agrario 127 Cuarta sección Valoración del agua y evaluación económica de proyectos 143 Capítulo 13. La valoración económica del agua, un marco conceptual 145 Capítulo 14. Métodos de valoración del agua 153 8 Eduardo Zegarra Méndez Capítulo 15. La evaluación económica de proyectos de agua 161 Capítulo 16. Los proyectos de riego de escala menor en el Perú 173 Capítulo 17. La valorización del agua de riego en la pequeña agricultura 179 Capítulo 18. Evaluación cualitativa de proyectos de agua en ciudades pequeñas 187 Quinta sección Asignación de derechos y mercado de aguas 199 Capítulo 19. Los sistemas de asignación de derechos de agua en el Perú 201 Capítulo 20. Mercado de aguas, límites y posibilidades en el caso peruano 209 Referencias bibliográficas 219 Presentación El agua es uno de los recursos más complejos y difíciles de gestionar. En sus fuentes naturales, está generalmente lejos del alcance de la población y es preciso trasladarla, tratarla, distribuirla y dejarla discurrir, con costos significativos. Operar y mantener sistemas de almacenamiento, tratamiento y distribución es costoso, y más aún lo es construir nueva infraestructura con fuentes que se van agotando o se van volviendo más inciertas. Pese a su importancia vital, o su alto «valor de uso», el agua tiene, generalmente, un muy bajo «valor de cambio»: pagamos muy poco por ella y es un enorme reto establecer esquemas de pagos en los que los usuarios financien efectivamente los costos de sistemas que los benefician. Pero el acceso al agua también es un derecho básico de la población, al ser esta esencial para la vida y la salud. Ampliaciones y mejoras en los sistemas de agua y saneamiento tienen efectos muy importantes en la calidad de vida de las personas, con externalidades positivas cuya valoración puede superar ampliamente los costos. Por eso, la demanda de obras de agua y saneamiento está —y debe estar— en la parte principal de las agendas de las autoridades, especialmente de localidades que no cuentan con estos servicios o en las que una parte de la población no tiene aún un acceso adecuado, como es el caso de unos seis millones de peruanos que hoy carecen de conexiones domiciliarias de agua. El agua no es solo importante para el consumo humano directo. Un conjunto impresionante de actividades económicas dependen del agua, empezando por la agricultura, que hace el uso más extensivo del recurso. También utilizan el agua la acuicultura, la energía, la minería, las diversas industrias urbanas, los servicios recreacionales, entre otros, dentro de una gama muy amplia de actividades socioeconómicas y recreativas. 10 Eduardo Zegarra Méndez El agua para riego, factor clave de nuestra agricultura, es un claro ejemplo de las dificultades para establecer tarifas que recuperen inversiones y costos, pues es una actividad altamente subsidiada en cuanto a explotación del recurso, aunque con desventaja en otros frentes respecto al resto de la economía. Dentro de un sistema de irrigación, la autoridad o la organización que gestiona tiene dificultades para establecer tarifas adecuadas porque el agua que llega a cada predio no puede ser controlada en ese nivel, y pasa a tener características de «bien público»; es decir, es costoso excluir a los usuarios del acceso si no pagan la tarifa. Por eso, los esquemas de tarifas de agua de riego son, generalmente, bastante «blandos» con los usuarios, y los sistemas se deterioran por falta de adecuado mantenimiento. Uno de los retos más complejos en la gestión del agua es el uso multisectorial en una misma cuenca hidrográfica. El agua de la ciudad de Arequipa, por ejemplo, debe ser usada por la generadora de energía aguas arriba, por la ciudad y sus industrias, y por los agricultores aguas abajo. Todos están en la misma cuenca y se generan impactos múltiples y complejos, difíciles de medir, en términos de cantidad y calidad. Igualmente, el medio ambiente y los ecosistemas son un «usuario» fundamental, que muchas veces carece de representación en el sistema de asignaciones del recurso. Así, gestionar el uso múltiple del agua es un reto de la mayor envergadura, dentro del cual el sistema de cobros por los diversos usos se convierte en instrumento importante no solo de recuperación de costos, sino también de gestión. En medio de esta complejidad y las notorias dificultades para recuperar costos, algunos economistas han asumido una posición de cierta superioridad intelectual en cuanto a nuestro «entendimiento» del problema y su solución. Una receta que adquirió cierta popularidad luego del experimento privatizador de los derechos del agua en Chile ha sido intentar aplicarle mecánicamente a la gestión del agua los conceptos de «oferta» y «demanda», de tal forma que el esquema de asignación funcione de la manera más cercana posible a un mercado. Pero lo cierto es que la realidad de los sistemas de agua en muy pocas ocasiones permite generar las condiciones adecuadas para el funcioamiento del mercado, menos aún las de un ideal de los libros de texto: