28 coleção LEIS ESPECIAIS para concursos Dicas para realização de provas com questões de concursos e jurisprudência do STF e STJ inseridas artigo por artigo Coordenação: LEONARDO DE MEDEIROS GARCIA DIREITOS DIFUSOS EC OLETIVOS Lei da Ação Civil Pública - Lei 7.347/ 1985; Título 111 do CDC- Lei 8.078/1990; Lei da Ação Popular-Lei 4.717/1965; Mandado de Segurança Coletivo-arts. 21 e 22 da Lei 12.016/2009. De acordo com as Leis 12.846/2013, 12.966 e 13.004/2014 e a MP 703/2015 (alterações na LACP e no PROCESSO COLETIVO). HERMES ZANETI JR. LEONARDO DE MEDEIROS GARCIA iJI I EDITORA f fo.sPODIVM 7a edição www.editorajuspodivm.com.br revista, ampliada e atualizada coleção LEIS ESPECIAIS para concursos . Dicas para realização de provas com questões de concursos e jurisprudência do STF e STJ Inseridas artigo por artigo Coordenação: LEONARDO DE MEDEIROS GARCIA HERMES ZANETI JR. LEONARDO DE MEDEIROS GARCIA 78 edição revista, ampliada e atualizada );I I EDITORA ~ fosPODIVM www.editorajuspodivm.com.br Os AuToREs HERMES ZANETI JR. Promotor de Justiça no Estado do Espírito Santo. Mestre e Doutor (UFRGS); Doutor em Teoria e Filosofia do Direito (Sezioni di Sistemi Punitivi e Garanzie Costituzionali) pela Università degli Studi di Roma Tre-Itália (UNIROMA3); Pós-doutor em Processos Coletivos pela Università degli Studi di Torino-Itália (UNITO). Professor Adjunto do Curso de Direito da Universidade Federal do Espírito Santo nos curso de Pós-Graduação Stricto Sensu (Mestrado) e Graduação (UFES); Professor da Escola Superior do Ministério Público do Estado do Espírito Santo - EESMP; Professor de Cursos na Escola Superior do Ministério Público da União-ESMPU e ESMAFE, como palestrante convidado, nos Estados do RS e ES, entre outros. EDITORA Membro da IAPL (International Association o f Procedural Law); Membro do Instituto Ibero .JUsPODIVM -Americano de Direito Processual (IIDP); Membro do Instituto Brasileiro de Direito Proces www.editorajuspodivm.com.br sual (IBDP); Membro da ABRAMPA (Associação Brasileim do Ministério Público de Meio Ambiente) e do MPCON (Associação Nacional do Ministério Público do Consumidor) e IAP Rua Mato Grosso, 175-Pituba, CEP: 41830-151 -Salvador-Bahia (lnternational Association ofProssecutors).; Tel (711 3363-8617 I Fax: (71) 3363-5050 Autor dos seguintes livros, entre outros: O Valor Vinculante dos Precedentes, ed, Jus Podivm; • E-ma i : [email protected] O "Novo" Mandado de Segurança Coletivo, ed, Jus Podivm; A Constitucionalização do Pro Copyright: Edições JusPODIVM cesso, ed. Atlas; Co-Autor, com Fredie Didier Jr.', do Curso de Direito Processual Civil-Pro Conselho Editorial: Eduardo Viana Portela Neves, Dirley da Cunha Jr., Leonardo de Medeiros Garcia, Fre cesso Coletivo, v oi. I O, ed, Jus Podivm (edição atuali~da com o CPC-20 15). die Didier Jr, José Henrique Mouta, José Marcelo Vigliar, Marcos Ehrhardt Júnior, Nestor Távora, Robério e-mail: [email protected] Nunes filho, Roberval Rocha Ferreira Filho, Rodolfo Pamplona Filho, Rodrigo Reis Mazzei e Rogério San ches Cunha. LEONARDO DE MEDEIROS GARCIA Capa: Rene Bueno e Daniela Jardim (www.buenojardim.com.br) Procurador do Estado do Espírito Santo; Ex-Procurador Federal com exercício no Gabinete do Advogado-Geral da União (AGU) com Diagramação: Linotec Fotocomposição e Fotolito Ltda. (www.linotec.com.br) atuação específica perante o STF; Especialista em "Derecho de! Consumo .l' ~:·cunumia" pela Universidad de Castilla la Man cha/Espanha; D597 Direito; Difusos e Coletivos I coordenador Leonardo de Medeiros Garcia - 7. ed. rev., ampl. e atual.-Salvador: Juspodivm, 2016. Mestre em Direitos Difusos e Coletivos p..:la PUC/SP; 480 p. (Leis Especiais para Concursos, v.28) Assessor do Relator da Comissão Especial de Atualização do CDC no Senado Federal; Membro do Conselho Estadual de Ddesa du Consumidor do Espírito Santo; ISBN 978-85-442-0804-5 Professor da Escola da Magistratura do Fstado do Espírito Santo - ESMAGES; Professor da Escola Superior do Ministério Público do Estado do Espírito Santo-ESMP; Professor 1. Direi:o Constitucional. I. Zaneti Jr .. Hermes. 11. Garcia, Leonardo de Medeiros. 111. Título. do Curso CERS; Professor do Curso <\lcancc (RJ) preparatório para o MPF; Professor e CDD 341.2 palestrante da Escola Superior da OABiFS: Graduado pela Universidade Federal ck \·li nas Gerais (UFMG); Autor dos seguintes livros: Livro Comemúriu' 110 Código de Defesa do Consumidor. Ed. Juspo divm; Consumo Sustentável, Ed. Juspodivm: I >ircito do Consumidor. Ed. JusPodivm; Co-autor Todos os direitos desta edição reservados à Edições JusPODIVM. do Livro Direito Ambiental. Ed. JusPodi' m: Co-Autor do Livro Direitos Difusos e Coletivos. É terminantemente proibida a reprodução total ou parcial desta obra, por qualquer meio ou processo, Ed. JusPodivm; Co-autor do Livro Cód1go J<' I >efésa do Consumidor Comentado. Ed. Verbatim. sem a expressa autorização do autor e da Edições JusPODIVM. A violação dos direitos autorais Site: WH'H,:I(·unardrJgarcia.coJn.Ór caracteriza crime descrito na legislação em vigor. sem prejuízo das sanções civis cabíveis. e-1nail: leunard~ J.1.r !( '1 111< ndogarcia.con1. br wwwfacebook.cr,m 1' " •li'SSI!rleonardogarcia PROPOSTA DA COLEÇÃO LEIS EsPECIAIS PARA CoNcuRsos A coleção Leis Especiais para Concursos tem como objetivo pre parar os candidatos para os principais certames do país. Pela experiência adquirida ao longo dos anos, dando aulas nos prin cipais cursos preparatórios do país, percebi que a grande maioria dos candidatos apenas lêem as leis especiais, deixando os manuais para as matérias mais cobradas, como constitucional, administrativo, processo civil, civil, etc .. Isso ocorre pela falta de tempo do candidato ou porque falta no mercado livros específicos (para concursos) em relação a tais leis. Nesse sentido, a Coleção Leis Especiais para Concursos tem a intenção de suprir uma lacuna no mercado, preparando os candidatos para questões relacionadas às leis específicas, que vêm sendo cada vez mais contempladas nos editais. Em vez de somente ler a lei seca, o candidato terá dicas específicas de concursos em cada artigo (ou capítulo ou título da lei), questões de concursos mostrando o que os examinadores estão exigindo sobre cada tema e, sobretudo, os posicionamentos do STF, STJ e TST (prin cipalmente aqueles publicados nos informativos de jurisprudência). As instituições que organizam os principais concursos, como o CESPE, utilizam os informativos e notícias (publicados na página virtual de ca da tribunal) para elaborar as questões de concursos. Por isso, a necessi dade de se conhecer (e bem!) a jurisprudência dos tribunais superiores. Assim, o que se pretende com a presente coleção é preparar o leitor, de modo rápido, prático e objetivo, para enfrentar as questões de prova envolvendo as leis específicas. Boa sorte! Leonardo de Medeiros Garcia (Coordenador da coleção) leonardo@leonardogarcia. com. br [email protected]. br www.leonardogarcia. com. br 7 SUMÁRIO ABREVIATURAS UTILIZADAS NAS REFERÊNCIAS E NOS COMENTÁRIOS •••••••••••••••••••••••••• ;......................................................... 11 CAPÍTULO I Breve histórico legislativo das ações coletivas......................................... l3 CAPÍTULOII Microssistema Processual Coletivo . ...... ...... .. . . .. . . . . . ... .. ....... ...... ... ... . . ........ 19 CAPÍTULO 111 Princípios do Processo Coletivo ............................................................... 25 CAPÍTULO IV O novo CPC, o Processo Coletivo e o IRDR (Incidente de Resolução de Demandas Repetitivas)........................................................................ 33 CAPÍTULO V Lei da Ação Civil Pública -Lei no 7.347, de 24 de julho de 1985 ........... 37 CAPÍTULO VI Título III da Lei no 8078/1990-CDC ...................................................... 309 CAPÍTULO VII Lei da Ação Popular-Lei no 4.717, de 29 de junho de 1965 .................. 385 CAPÍTULO VIII Comentários ao Mandado de Segurança Coletivo.................................... 443 CAPÍTULO IX Mandado de Segurança Coletivo- Lei n° 12.016, de 7 de agosto de 2009 ··········································································································· 449 9 ABREVIATURAS UTILIZADAS A T NAS REFERENCIAS E NOS COMENTARIOS CDC Código de Defesa do Consumidor CF Constituição Federal CPC Código de Processo Civil DCSS Direitos Coletivos Stricto Sensu DD Direitos Difusos DIH Direitos Individuais Homogêneos LACP Lei da Ação Civil Pública LIA Lei de Improbidade Administrativa LNMS Lei Nacional do Mandado de Segurança LP Lei da Ação Popular MS Mandado de Segurança MSC Mandado de Segurança Coletivo STF Supremo Tribunal Federal STJ Superior Tribunal de Justiça 11 CAPÍTULO I BREVE HISTÓRICO LEGISLATIVO DAS AÇÕES COLETIVAS As ações coletivas iniciaram sua história moderna no sistema processual brasileiro com a promulgação da Lei da Ação Popular (Lei 4717/1965), que se tornou o primeiro instrumento sistemático voltado à tutela de alguns interesses coletivos em juízo, em especial o patrimônio público. Nesse momento, duas foram as grandes alterações ocorridas em âmbito processual: a legitimação ativa e a coisa julgada. Isso porque, o artigo 1Q legitimou o cidadão a defender, em nome próprio, os direitos perten centes de toda a população, através da técnica chamada substituição processual. Já o artigo 18 ampliou a qualidade da coisa julgada dando -lhe efeito erga omnes. Se, porém, a ação fosse julgada improcedente por deficiência {ou insuficiência) de provas, qualquer cidadão teria a faculdade de propor novamente a ação, desde que fundada em nova prova. Esta técnica foi reconhecida posteriormente com o nome de coi sa julgada secundum eventum probationls. Outra lei importante no tocante às ações cóletivas foi a Lei da Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6938/1981), prevendo a responsabi lidade civil para as agentes poluidores do meio ambiente, e atribuindo ao Ministério Público a legitimidade para postular ação em defesa da natureza. O art. 14, § 1Q expressamente reconheceu a legitimação do Ministério Público para ajuizar a ação de responsabilidade civil por da nos ao meio ambiente. A doutrina1, justamente em razão dessa evolução gradual, costuma identificar as fases evolutivas em três momentos principais: 1. Primei ra fase ou "fase da absoluta predominância individualista da tutela jurídica", inaugurada com o Código Civil de 1916 que determinou o fim das ações populares como ações coletivas no Brasil, relegando o direito de ação apenas àqueles que possuíssem interesse próprio ou de sua família e deixando as questões atinentes aos interesses das 1. ALMEIDA, Gregório Assagra. Direito Material Coletivo: Superação da Summa Divisio Direito Público e Direito Privado por uma nova Summa Divisio constitucionalizada. Belo Horizonte: De I Rey, 2008, p. 422-428. 13 DIREITOS DIFUSOS E COLETIVOS-Hermes Zaneti Jr. e Leonardo Garcia BREVE HISTÓRICO LEGISLATIVO DAS AÇÕES COLETIVAS coletividades ao direito penal e ao direito administrativo; 2. Segun mesmo tempo que garante o princípio da legitimação adequada com da fase ou "fase da proteção fragmentária dos direitos transindi o reconhecimento da legitimidade concorrente e pluralista (art. 129, viduais" ou "fase da proteção taxativa dos direitos massificados", § 12 da CF/88). Como conquistas processuais a Constituição reconhe na qual passaram a serem tuteladas algumas espécies de direitos ceu a ACP e a legitimação do Ministério Público, previu o mandado coletivos, predominando a dimensão individualista dos direitos, de de segurança coletivo (art. 52, LXX), o mandado de injunção (art. 5 .. sua tutela e do processo civil, como regra. Assim a tutela do patri LXXI, que poderá ser individual ou coletivo), a ampliação do objeto da mônio público (conceito ampliado em 1977 para abranger o patri ação popular para abranger também o meio ambiente e a moralidade mônio imaterial, através da tutela de bens e direitos, tais como, os administrativa como bens jurídicos tuteláveis, a representação pro de valor econômico, artístico, estético, histórico ou turístico) através cessual para as entidades associativas (art. 52, XXI) e a substituição da decretação de nulidade ou anulação dos atos lesivos, por meio processual para os sindicatos (art. 82, 111), a legitimação processual da ação popular (Constituições de 1934 e 1946, Lei 4.717 /65), res aos índios; suas comunidades e organizações com intervenção obri ponsabilidade civil por dano ambiental (art. 14, §12 da Lei 6.938/81, gatória do Ministério Público em todos os atos do processo (art. 232). "O Ministério Público da União e dos Estados terá legitimidade para As garantias não se restringem ao processo, mas também se esten dem ao direito material, como determinam vários dos incisos do art. propor ação de responsabilidade civil e criminal, por danos causados 52, ressaltando-se o que prevê a tutela do direito fundamental dos ao meio ambiente."), meio ambiente, consumidor, bens e direitos de consumidores, inc. XXXII, inclusive com a edição de código, que veio valor artístico, histórico, estético, turístico ou paisagístico, tendo sido a ser a Lei 8.078/90, o art. 62, que trata dos direitos sociais, progres vetado, à época, o inc. IV que ampliava a ação para "qualquer outro sivamente ampliados por emendas constitucionais, como a que prevê interesse difuso", só por isso a ACP nasceu manietada pela noção de o direito fundamental à moradia (EC n2 26/2000}, e ainda, exempli fragmentariedade e taxatividade. 2; 3. Terceira fase ou "fase da tutela ficativamente, os arts. 14/16, 196/200, 201/202, 203/204, 205/217, jurídica integral, irrestrita, ampla" (também referida como "tutela 225, 226/230 E 231/232. Várias leis seguiram essa orientação consti jurídica coletiva holística"), iniciada com a CF/88 que reconheceu tucional, disciplinando e positivando direitos materiais e processuais expressamente os direitos e deveres coletivos como direitos funda coletivos. mentais (Tít. 11, Cap. 1), garantindo o acesso à justiça e a inafastabili dade da tutela coletiva (art. 52, XXXV da CF/88), e o devido processo Todavia, foi com o surgimento da Lei da Ação Civil Pública- LACP (Lei legal também aos direitos coletivos (art. 52, LV da CF/88), ampliando 734 7/1985 ), que a tutela dos direitos coletivos passou a ser difundida a tutela para "outros os direitos e interesses difusos e coletivos" e e ter sua importância reconhecida. Assim, a LACP incorporou ao orde com isto superando a antiga taxatividade material (art. 129, 111), ao namento jurídico institutos processuais coletivos como a extensão da legitimidade ativa a vários órgãos, pessoas, entidades ou associações (art. 52); previu a possibilidade de instauração do inquérito civil pelo Ministério Público, destinado à colheita de elementos para a proposi 2. Próximo, afirma Assagra: "Todavia, como os sistemas implantado inicialmente pela LACP tura responsável da ação civil pública, funcionando também como im (1985) era o da taxatividade da tutela jurisdicional coletiva, pois o seu art. 1Q arrolava taxativamente quais direitos ou interesses transindividuais poderiam ser objeto material portante instrumento facilitador de conciliação extrajudicial. Porém, a da ação civil pública, a LACP (Lei n. 7.347/85) encontra-se inserida nessa segunda fase da LACP restringiu a utilização da ACP, no art. 12, à defesa do meio- am tutela jurídica coletiva fragmentária e taxativa" (op. cit., p. 425). A única observação rele biente {inciso 1), do consumidor (inciso 11), dos bens e direitos de valor vante que fazemos é que do projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional constava a artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico (inciso 111}.3 norma de encerramento "outros interesses difusos", vetada pelo Presidente da República José Sarney, com apoio do Min. da Justiça Fernando Lyra, sob o argumento de que a se gurança jurídica e as incertezas doutrinárias à respeito assim deter·minavam, sendo que, nas próprias letras do veto "eventuais hipóteses rebeldes à previsão do legislador, mas ditadas pela complexidade da vida social, merecerão a oportuna disciplinação legislativa." 3. Posteriormente foram inseridos os incisos IV "a qualquer outro interesse difuso ou coletivo" Confirma-se, assim, que a lei se insere no período ou fase da tutela fragmentada e taxativa, (Incluído pela Lei n2 8.078 de 1990); V "por infração da ordem econômica;" (Redação dada mas discord<.~-se, dessarte, que tenha sido essa a vontade do legislador, à época, já imbuído pela Lei n2 12.529, de 2011); VI "à ordem urbanística." (Incluído pela Medida provisória nº da missão constitucional de refundação da nossa democracia, corno se verá. 2.180-3S, de 2001} 14 15 DIREITOS DIFUSOS E COLETIVOS -Hermes Zaneti Jr. e Leonardo Garcia BREVE HISTÓRICO LEGISLATIVO DAS AÇÓES COLETIVAS ·---·---· A ação civil pública só veio a ser ampliada com a Constituição de 1988, e) a extensão subjetiva da coisa julgada em exclusivo benefício das pre determinando, definitivamente, um direito fundamental ao processo tensões individuais (art. 103); coletivo. Com efeito, o art. 129, 111 da CF previu a possibilidade da ACP f) regras de legitimação (art. 82) e de dispensa de honorários advocatí para proteção "de outros interesses difusos e co/etivos"4• Não bastas cios (art. 87) específicos para as ações coletivas e aperfeiçoadas em se, previu uma série de ações constitucionais para a tutela dos direitos relação aos sistemas anteriores; fundamentais coletivos materiais, tais como o mandado de segurança coletivo, o mandado de injunção e a ação popular. g) regulamentação da litispendência entre a ação coletiva e a ação indi vidual (art. 104); Finalmente, a promulgação do Código de Defesa do Consumidor-CDC, em 1990, trouxe regras específicas e inovadoras para a tramitação dos h) alteração e ampliação da tutela da lei 7347/85 (LACP), harmonizan processos coletivos. Estabeleceu os conceitos de direitos difusos, coleti do-a com o sistema do CDC (arts. 109 até 117), criando um núcleo vos stricto sensu e individuais homogêneos, fato que não havia sido feito para o microssistema do processo coletivo. por nenhuma outra legislação até então, procurando dirimir as dúvidas com relação ao tema, inclusive em sede doutrinária, bem como alterou profundamente a LACP, criando um microssistema de tutela coletiva e inovando com institutos como o compromisso de ajustamento de con duta às exigências legais (TAC, art. 52.,§ 62 da LACP) e a possibilidade de litisconsórcio entre os Ministério Públicos (art. 52,§ 52 da LACP). Sobre tais inovações introduzidas pelo CDC, destacamos: a) a possibilidade de determinar a competência pelo domicílio do autor consumidor (art. 101,1); b) a vedação da denunciação à lide e um novo tipo de chamamento ao processo (art. 88 e 101, 11); c) a possibilidade de o consumidor valer-se, na defesa dos seus direi tos, de qualquer ação cabível (art. 83); d) a tutela específica em preferência à tutela do equivalente em dinhei ro (art. 84), note-se que à época ainda não existia previsão no CPC {art. 461 do CPC/73). Atualmente o CPC/15 prevê diversos dispositi vos para a tutela específica, vale a conferência dos arts. 139, IV (po deres do juiz e execução de medidas atípicas), 497 a 501 (julgamento das ações relativas às obrigações-e deveres-de fazer, não fazer e entrega de coisa, com destaque para a previsão da tutela inibitória e de remoção do ilícito sem a necessidade de identificação de dolo ou culpa ou demonstração da existência de dano, art. 497, par. ún.); 4. No concurso da Defensoria Pública/MA - 2011 - CESPE, foi considerada ERRADA a seguinte afirmativa: "A ação civil pública, não prevista na CF, é garantida em preceito normativo infralegal." 16 17 CAPÍTULO 11 MICROSSISTEMA PROCESSUAL COLETIVO Os sistemas processuais do CDC e da LACP foram interligados, estabe lecendo-se, assim, um microssistema processual coletivo, sendo aplicá veis, reciprocamente, a um e ao outro, conforme os artigos 90 do CDC e 21 da LACP (este último introduzido pelo artigo 117 do CDC).5 Mas não somente, também todas as demais leis que tratam dos direitos coleti vos materiais e estabelecem regras processuais passam a integrar este microssistema, porque estas normas, unidas pelos princípios e lógica jurídica comum, não-individualista, se interpenetram e subsidiam. Assim, considerado um microssistema processual coletivo, o Título 111 do CDC deve ser aplicado, no que for compatível, à ação popular, à ação de improbidade administrativa, a ação civil pública e ao mandado de segurança coletivo. Antônio Gidi, sobre o novo enfoque dado às ações coe, coletivas, disciplina que "a parte processual coletiva do fica sendo, a partir da entrada em vigor do Código, o ordenamento processual civil coletivo de caráter geral, devendo ser aplicado a todas as ações coleti vas em defesa dos interesses difusos, coletivos e individuais homogê neos. Seria, por assim dizer, um Código de Processo Civil Coletivo, como ordenamento processual geral."6 Interessante lembrar o quanto afirmado por Rodrigo Mazzei sobre o as sunto: o microssistema processual coletivo não comportaria somente o Título 111 do CDC e a LACP. Assim, entende o jurista que "a concepção do microssistema jurídico coletivo deve ser ampla, a fim de que o mesmo seja composto não apenas do CDC e da LACP, mas de todos os corpos legislativos inerentes ao direito coletivo, razão pela qual o diploma que compõe o microssistema é apto a nutrir carênc'a regulativa das demais normas, pois, unidas, formam sistema especialíssimo."7 S. Fredie Didier Jr. e Hermes Zaneti Jr. chegam, inclusive, a t·atar o Título 111 do coe como um verdadeiro "Código Brasileiro de Processos Coletivos" e um "ordenamento processual geral" para a tutela coletiva. 6. GIDI, Antônio. Coisa Julgada e Litispendência em ações cole~vas. São Paulo: Saraiva, 1995, p.77. 7. MAZZEI, Rodrigo. "A ação populàr e o microssistema da tutela coletiva.". In: Luiz Manoel Gomes Júnior; Ronaldo Fenelon Santos Filho (Coords.) -Ação Popular-Aspectos relevantes e controvertidos. São Paulo: RCS, 2006. 19