Año CXL San José, Costa Rica, martes 11 de setiembre del 2018 166 páginas A N° 159 LCANCE PODER LEGISLATIVO PROYECTOS N° 20946 PRESENTACIÓN PROYECTO DE LEY DE PRESUPUESTO ORDINARIO Y EXTRAORDINARIO DE LA REPÚBLICA PARA EL EJERCICIO ECONÓMICO 2019 CONSTA DE III TOMOS TOMO I 2018 Imprenta Nacional La Uruca, San José, C. R. PRESENTACIÓN PROYECTO DE LEY DE PRESUPUESTO ORDINARIO Y EXTRAORDINARIO DE LA REPÚBLICA PARA EL EJERCICIO ECONÓMICO 2019 DIRECCIÓN GENERAL DE PRESUPUESTO NACIONAL AGOSTO 2018 Contenido PROYECTO DE PRESUPUESTO ORDINARIO Y EXTRAORDINARIO DE LA REPÚBLICA PARA EL EJERCICIO ECONÓMICO 2019 .............................................................................................................1 Presentación................................................................................................................................................................................ 1 Situación Internacional .......................................................................................................................................................... 3 Niveles de deuda preocupantes .......................................................................................................................................... 4 Reforma fiscal urgente ........................................................................................................................................................... 5 Vinculación con las prioridades de Gobierno ................................................................................................................... 5 Marco macroeconómico .......................................................................................................................................................... 7 Ingresos Estimados................................................................................................................................................................... 8 Aspectos Metodológicos Utilizados Para La Estimación De Los Ingresos .................................................................. 9 Ingresos Corrientes .......................................................................................................................... 10 Ingresos tributarios ........................................................................................................................... 11 Ingresos no tributarios ...................................................................................................................... 29 Transferencias corrientes .................................................................................................................. 31 Contribuciones sociales .................................................................................................................... 32 Gasto tributario .................................................................................................................................. 32 El presupuesto de egresos ................................................................................................................. 34 Impacto de la Deuda y Regímenes de Pensiones en el Presupuesto ..................................................... 36 Presentación de presupuesto extraordinario para el ejercicio económico 2018, con el fin de atender la amortización de la deuda pública. ...................................................................................................... 38 Rigidez del Presupuesto Nacional ...................................................................................................... 40 Transferencias ................................................................................................................................. 42 Remuneraciones .............................................................................................................................. 43 Margen de Acción ............................................................................................................................ 45 Análisis por Clasificación Económica: ................................................................................................. 46 Gasto Corriente ............................................................................................................................... 47 Las Remuneraciones y cantidad de puestos presupuestado en el proyecto 2019 .................................. 48 El efecto de los incentivos salariales en el presupuesto ........................................................................ 52 Incremento en el aporte del Gobierno a la Caja Costarricense del Seguro Social ............................... 55 Seguimiento a algunas subpartidas de gasto .................................................................................. 57 Gastos de Capital ........................................................................................................................ 60 Transacciones Financieras ........................................................................................................... 63 Sumas sin Asignación .................................................................................................................. 64 Análisis Clasificación Funcional ......................................................................................................... 65 Otras asignaciones de gasto ............................................................................................................. 67 1 Adhesión de Costa Rica a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) ... 67 Equidad de Género ...................................................................................................................... 72 Medio Ambiente y Cambio Climático .............................................................................................. 73 El Servicio de la Deuda Pública .......................................................................................................... 76 Política de Endeudamiento Público .................................................................................................... 77 Estrategia de endeudamiento de mediano y largo plazo ....................................................................... 78 Deuda Pública ................................................................................................................................. 79 Calificación riesgo país ..................................................................................................................... 81 El Servicio de la Deuda Pública ......................................................................................................... 82 Supuestos Macroeconómicos ....................................................................................................... 82 Contexto Internacional .................................................................................................................. 82 Supuestos programa macroeconómico .......................................................................................... 83 Tasas de interés para financiamiento y tasa implícita ...................................................................... 83 Tasa de interés implícita ............................................................................................................... 84 Necesidades Brutas de Financiamiento .......................................................................................... 85 Liquidez ........................................................................................................................................... 86 Estrategia de Endeudamiento de Corto Plazo o Plan Anual .................................................................. 87 Estimaciones 2019 ........................................................................................................................... 90 Servicio de la Deuda Interna ......................................................................................................... 93 Amortización ................................................................................................................................ 93 Intereses ..................................................................................................................................... 95 Comisiones .................................................................................................................................. 95 Servicio de la Deuda Externa ........................................................................................................ 96 Amortización ................................................................................................................................ 96 Intereses ..................................................................................................................................... 96 Comisiones y otros gastos sobre títulos valores del sector externo ................................................... 97 Comisiones y otros gastos sobre préstamos del sector externo ........................................................ 97 ANEXOS ............................................................................................................................................. 99 ANEXO 1: VINCULACIÓN CON LAS PRIORIDADES DE GOBIERNO ................................................ 100 ANEXO 2: COMENTARIO SOBRE VARIACIONES DE LOS GASTOS ................................................ 109 Asamblea Legislativa ................................................................................................................. 110 Contraloría General de la República ............................................................................................ 113 Defensoría de los Habitantes de la República ............................................................................... 117 Presidencia de la República ........................................................................................................ 120 Ministerio de la Presidencia ........................................................................................................ 125 Ministerio de Gobernación y Policía ............................................................................................. 129 Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto .................................................................................. 134 Ministerio de Seguridad Pública ................................................................................................... 138 2 Ministerio de Hacienda ............................................................................................................... 145 Ministerio de Agricultura y Ganadería ........................................................................................... 151 Ministerio de Economía, Industria y Comercio ............................................................................... 158 Ministerio de Obras Públicas y Transportes .................................................................................. 162 Ministerio de Educación Pública .................................................................................................. 169 Ministerio de Salud ..................................................................................................................... 174 Ministerio de Trabajo y Seguridad Social ...................................................................................... 178 Ministerio de Cultura y Juventud .................................................................................................. 182 Ministerio de Justicia y Paz ......................................................................................................... 187 Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos ......................................................................... 192 Ministerio de Comercio Exterior ................................................................................................... 195 Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica .............................................................. 204 Ministerio de Ciencia, Tecnología y Telecomunicaciones ............................................................... 208 Ministerio de Ambiente y Energía ................................................................................................ 214 Servicio de la Deuda Pública ....................................................................................................... 219 Regímenes de Pensiones ........................................................................................................... 244 Obras Específicas ...................................................................................................................... 246 Poder Judicial ............................................................................................................................ 248 Tribunal Supremo de Elecciones ................................................................................................. 253 ANEXO 3: INCENTIVOS SALARIALES POR ENTIDAD ..................................................................... 257 ANEXO 4: ESTADÍSTICAS COMPARATIVAS SOBRE LOS INGRESOS CORRIENTES ....................... 271 ANEXO 5: DESTINOS ESPECÍFICOS 2019 ..................................................................................... 284 ANEXO 6: CERTIFICACIONES PROYECTO DE PRESUPUESTO 2019 ............................................. 289 ANEXO 7: RESÚMENES GLOBALES .............................................................................................. 312 3 Índice de cuadros Cuadro 1. Supuestos Macroeconómicos 2017-2019 ............................................................................................................ 8 Cuadro 2. Ingresos presupuesto nacional 2019 ..................................................................................................................... 9 Cuadro 3. Composición porcentual por ingresos tributarios .............................................................................................. 12 Cuadro 4. Costa Rica: Composición de la recaudación del impuesto de ventas por mercancía a junio 2018 . 21 Cuadro 5. Costa Rica: Comparativo crecimiento de flota vehicular 2016-2017 ............................................................ 29 Cuadro 6. Ingresos no tributarios 2018-2019 ....................................................................................................................... 30 Cuadro 7. Composición porcentual de las transferencias corrientes ............................................................................... 31 Cuadro 8. Composición porcentual de las contribuciones sociales ................................................................................. 32 Cuadro 9. Gasto Tributario para Costa Rica en el 2017 con respecto al PIB ................................................................ 33 Cuadro 10. Proyecto de Ley del Presupuesto Nacional 2019 asignación presupuestaria por clasificación institucional .................................................................................................................................................................................. 37 Cuadro 11. Componentes del Servicio de la Deuda Pública 2018-2019 ........................................................................ 38 Cuadro 12. Presupuesto extraordinario 2018 vs Proyecto de Ley del Presupuesto 2019 asignación presupuestaria por clasificación institucional ........................................................................................................................ 40 Cuadro 13. Presupuesto nacional: Remuneraciones e incentivos 2011-2019 ............................................................... 49 Cuadro 14. Presupuesto nacional: Cantidad de puestos presupuestados ..................................................................... 50 Cuadro 15. Presupuesto Nacional: Seguimiento a algunas subpartidas de gasto ....................................................... 59 Cuadro 16. Recursos asignados para el proceso de adhesión de Costa Rica a la OCDE......................................... 68 Cuadro 17. Costa Rica: Calificaciones de riesgo soberano ............................................................................................... 81 Cuadro 18. Costa Rica: Principales variables programa macroeconómico .................................................................... 83 Cuadro 19. Costa Rica: Tasa de interés implícita de la deuda interna y externa ......................................................... 84 Cuadro 20. Costa Rica: Necesidades y Fuentes de Financiamiento del Gobierno Central........................................ 85 Cuadro 21. Costa Rica: Perfil de la deuda pública del Gobierno Central ....................................................................... 89 Cuadro 22. Costa Rica: Perfil de la deuda pública del Gobierno Central estimado ..................................................... 89 Cuadro 23. Costa Rica: Perfil de la deuda pública del Gobierno Central estimado ..................................................... 90 Cuadro 24. Costa Rica: Composición del Portafolio - Riesgos Gobierno Central ......................................................... 90 Cuadro 25. Costa Rica: Servicio de la Deuda Ley de Presupuesto actual 2018 - Proyecto 2019............................ 91 Cuadro 26. Costa Rica: Vencimientos de la Deuda del Gobierno Central para el 2019 ............................................. 93 4 Índice de gráficos Gráfico 1. Ingresos corrientes del Gobierno Central 2019 ......................................................................... 11 Gráfico 2.Composición porcentual de los Ingresos tributarios del Proyecto de Ley de Presupuesto 2019 ...... 12 Gráfico 3. Gobierno Central: Carga tributaria total, impuestos sobre las ventas e ingresos y utilidades 2019. 13 Gráfico 4. Impuesto a los ingresos y utilidades ........................................................................................ 15 Gráfico 5. Costa Rica: Impuesto a los ingresos y utilidades, recaudación y proporción del PIB 2016-2019 .. 16 Gráfico 6. Impuesto ingresos y utilidades personas jurídicas ..................................................................... 17 Gráfico 7. Costa Rica: Impuesto general sobre ventas ............................................................................. 18 Gráfico 8. Costa Rica: Impuesto de ventas por sectores ........................................................................... 20 Gráfico 9. Tasas de variación de la recaudación del impuesto sobre las ventas de principales mercancías importadas a junio 2018/2017 ................................................................................................................ 22 Gráfico 10. Costa Rica: Impuesto de ventas y variación, recaudación 2015-2017, estimado 2018-2019 ........ 23 Gráfico 11. Costa Rica: Impuesto único a los combustibles ....................................................................... 24 Gráfico 12. Costa Rica: Recaudación y tasa de variación interanual del Impuesto único a los combustibles.. 25 Gráfico 13. Costa Rica: Impuesto selectivo de consumo por componentes acumulado a diciembre estimados 2015-2019 ............................................................................................................................................ 27 Gráfico 14. Costa Rica: Impuesto a la propiedad de vehículos, recaudación y tasa de variación 2015-2019.. 28 Gráfico 15. Presupuesto nacional: Evolución y variación con y sin Servicio de la Deuda Pública y pensiones 36 Gráfico 16. Presupuesto nacional: Proporción de la deuda 2015-2019 ....................................................... 41 Gráfico 17. Presupuesto nacional: Distribución de las transferencias ......................................................... 43 Gráfico 18. Presupuesto nacional: Proporción de la deuda y transferencias ............................................... 43 Gráfico 19. Presupuesto nacional: Distribución por finalidad del gasto ....................................................... 44 Gráfico 20. Presupuesto nacional: Clasificación económica del gasto 2012-2019 ........................................ 46 Gráfico 21. Presupuesto nacional: Composición del gasto corriente 2019 .................................................. 47 Gráfico 22. Gobierno Central: Variación en la cantidad de puestos ............................................................ 51 Gráfico 23. Presupuesto nacional: Composición de la partida Remuneraciones .......................................... 52 Gráfico 24. Presupuesto nacional: Distribución de la subpartida “Incentivos salariales” por entidad .............. 55 Gráfico 25. Asignación de recursos a la CCSS en el presupuesto nacional 2013-2019 ................................ 56 Gráfico 26. Presupuesto nacional: Composición del gasto de capital 2019 ................................................. 61 Gráfico 27. Presupuesto nacional: Composición de las Transacciones Financieras 2019 ............................. 64 Gráfico 28. Presupuesto Nacional: Distribución por título presupuestario del grupo sumas sin asignación presupuestaria 2019 ............................................................................................................................. 65 Gráfico 29. Presupuesto nacional: Asignación presupuestaria según las principales funciones ..................... 66 Gráfico 30. Clasificación funcional: Evolución de las principales funciones 2010-2019 ................................. 66 Gráfico 31. Composición de la Deuda Pública por sector .......................................................................... 80 Gráfico 32. Composición de la Deuda Pública del Gobierno Central .......................................................... 80 Gráfico 33. Costa Rica: Recursos líquidos a menos de un año .................................................................. 86 Gráfico 34. Costa Rica: Estrategia de colocación II semestre 2018 ............................................................ 87 Gráfico 35. Costa Rica: Estrategia de colocación 2019 ............................................................................. 88 5 EXPOSICIÓN DE MOTIVOS PROYECTO DE PRESUPUESTO ORDINARIO Y EXTRAORDINARIO DE LA REPÚBLICA PARA EL EJERCICIO ECONÓMICO 2019 Expediente No. 20.946 El Poder Ejecutivo presenta a consideración de la Asamblea Legislativa el Proyecto de Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República para el Ejercicio Económico 2019, de conformidad con lo establecido en los artículos 176, 177 y 178 de la Constitución Política, así como en los artículos 8, 36 y 38 de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos (LAFRPP), N°8131, y sus reformas. Presentación El proyecto de presupuesto ordinario para el ejercicio económico de 2019 está elaborado bajo un escenario de difícil situación fiscal, el cual se agrava por la recurrente colocación de deuda interna (que se incrementará durante el segundo semestre de 2018). El contrato social por el cual Costa Rica apostó hace más de seis décadas, ha permitido que los costarricenses cuenten con estándares de vida similares a los de países desarrollados. Según la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OECD, por sus siglas en inglés) Costa Rica ha alcanzado importantes niveles de bienestar y crecimiento económico, en línea con los estándares de los países miembros de la organización, destacando el acceso universal a la educación y salud, con niveles de gasto social como porcentaje del PIB, al mismo nivel, e incluso superior, al de países desarrollados. Lamentablemente, este contrato social no ha sido acompañado de los recursos para su financiamiento. Así, posterior a la última gran reforma fiscal de ingresos, realizada hace casi más de dos décadas, se dio el surgimiento de una serie de garantías sociales que generaron nuevos gastos casi permanentes y sin respaldo de las fuentes de ingresos. Lo anterior ha hecho que la estructura de gasto sea inflexible (cerca del 96,0% del gasto). Hoy existen asignaciones prioritarias atadas a mandatos constitucionales y legales por atenderse, esto limita el margen de maniobra para redirigirlos o reducirlos. Bajo este panorama, al asumir el Ministerio de Hacienda en mayo del 2018, se giraron una serie de directrices y decretos con el fin de propiciar la contención del gasto. Se definieron límites de crecimiento del gasto público, especialmente gasto corriente, para que esto no implicara recortes en la inversión pública o gasto asociado a programas sociales. Además de garantizar la operatividad y el funcionamiento del Estado 1 costarricense. Estas medidas fueron contempladas en la formulación del Proyecto del Presupuesto Nacional 2019, con el objetivo primordial de no empeorar la grave situación fiscal que enfrenta el país. Dentro de las directrices formuladas están las referidas a controlar el gasto de las remuneraciones en los ministerios; dentro de las cuales destacan:  Monto nominal para el pago de cada anualidad y del punto de carrera profesional.  Modificación al decreto de dedicación exclusiva, estableciendo una nueva escala para disminuir el pago de este incentivo para nuevos funcionarios.  Aumento salarial fijo de ¢3.750 sobre la base para los próximos doce meses.  Limitación de reestructuraciones en instituciones de gobierno.  Reforma de las directrices 98-H y 003-H, donde entre los temas salariales se reduce a la mitad el porcentaje de plazas vacantes (de 50% a 25%), así como no iniciar procesos de reasignación de puestos, ni crear nuevos pluses o incentivos salariales. Además, de las directrices referidas a la contención del gasto, también se firmó la directriz 012-H, en la cual se giró la instrucción de que la formulación del proyecto de Presupuesto de la República para el ejercicio económico 2019 no contemplaría aumento nominal alguno con respecto al Presupuesto de 2018 (exceptuando el servicio de la deuda y las pensiones), lo que provocó una redistribución de los recursos disponibles y en la mayoría de los ministerios una rebaja de su presupuesto. Esta administración también adoptó medidas que afectarán los niveles del gasto a mediano plazo, dentro de las cuales se pueden mencionar:  Traslado de partidas de superávit libre a una partida común.  No se pagarán compras públicas que no se realicen por medios electrónicos, alineadas a la normativa de Compras Públicas.  Pago de anualidades y de carrera profesional en términos nominales y no porcentuales.  Denuncia de convenciones colectivas a fin de que puedan ser renegociadas respetando los lineamientos del Gobierno Central.  Impulsar la aprobación de la fusión Banco de Costa Rica y Banco Crédito Agrícola de Cartago.  El Gobierno Central crecerá entre 1% y 1,5% plazas por año. Para 2019 el crecimiento neto es de 744 plazas, inferior al rango indicado. 2  No se contratarán nuevos alquileres, excepto casos debidamente justificados, como un criterio de experto o profesional que determine el estado ruinoso de la infraestructura que sirve de sede, o que esta haya sido declarada inhabitable por la autoridad competente, poniendo en riesgo a los funcionarios, usuarios y la prestación efectiva del servicio público.  No habrá reestructuraciones administrativas que impliquen mayor gasto. Adicionalmente se plantea el salario único como medida de contención del gasto a largo plazo. El salario único es una opción de política pública que ayudaría a mejorar la eficiencia del sector y, al mismo tiempo, mejorar la atracción y retención de personal calificado. Además de generar importantes ahorros para el Estado en el mediano y largo plazo. El salario único permite una mayor eficiencia al reducir el gasto en pluses y componentes automáticos (como las anualidades), que distorsionan el sistema al no relacionarse con las responsabilidades del puesto o la productividad laboral. La experiencia positiva observada en el Banco Central de Costa Rica, la Contraloría General de la República, el Banco Nacional y el Instituto Nacional de Seguros deben considerarse como alicientes de que el sistema sí funciona y sí es aplicable a nivel del resto del sector público costarricense. El Ministerio de Hacienda anunció y ha puesto en práctica un agresivo plan contra el fraude fiscal. Este plan incluye la implementación de herramientas tecnológicas para controlar la evasión, así como acciones en vía administrativa y de la Policía de Control Fiscal. Las acciones realizadas a destacar son: (i) intensificación de cobros a grandes contribuyentes, (ii) mayor número de operativos de control e (iii) incentivo a la ciudadanía a realizar denuncias por la plataforma Denuncie YA. Situación Internacional Costa Rica, como país inmerso en un mundo globalizado, no es inmune al contexto internacional. El crecimiento económico mundial se ve amenazado por un encarecimiento de la liquidez internacional, mayores precios en materias primas, tensiones geopolíticas e imposición de medidas proteccionistas al comercio internacional. Además, conforme algunas economías avanzadas continúan normalizando la política monetaria, las tasas de interés internacionales muestran una su tendencia al alza. A pesar del escenario descrito, el Fondo Monetario Internacional (FMI) proyecta que el crecimiento mundial alcance para 2018 un 3,9%, misma cifra para 2019. El crecimiento de las economías avanzadas sería 2,4% para 2018 y caerá levemente a 2,2% para 2019. Se vislumbra que Estados Unidos crecerá 2,9% para 2018 y 2,7% para 2019. Por su parte, la Zona Euro lo hará a 2,2% y 1,9% entre 2018 y 2019, respectivamente. Mientras que Japón se prevé que crezca 1,0% en 2018 afianzando dicho crecimiento para 2019. Las perspectivas de las economías emergentes apuntan a un crecimiento de 4,9% para 2018 y 5,1% en 2019. Lo anterior debido, en mayor medida, al encarecimiento del petróleo, avance de las rentabilidades en Estados 3