Politik gestalten – Kommunikation, Deliberation und Partizipation bei politisch relevanten Projekten Inkeri Märgen Schmalz Akzeptanz von Großprojekten Eine Betrachtung von Konflikten, Kosten- und Nutzenaspekten und Kommunikation Politik gestalten – Kommunikation, Deliberation und Partizipation bei politisch relevanten Projekten Reihe herausgegeben von F. Brettschneider, Stuttgart, Deutschland A. Vetter, Stuttgart, Deutschland A. Bächtiger, Luzern, Schweiz Großprojekte aus den Bereichen Energie, Verkehr und Stadtentwicklung stoßen immer wieder auf Protest von Teilen der Bevölkerung. Stets artikulieren lokale Bürgerinitiativen ihren Unmut. Umwelt- und Naturschutzverbände springen ihnen bei. Und in der Regel werden die Konflikte auch von Parteien aufgegriffen, teil- weise für Wahlen instrumentalisiert. Die Legitimation von Großprojekten beruht nicht nur auf gesetzlich vorgeschriebenen, formalen Rechtsverfahren, sondern sie bedarf auch einer frühzeitigen und dialogischen Bürgerbeteiligung. Das Glei- che gilt nicht nur für Großprojekte, sondern auch für andere politisch relevante Vorhaben: etwa die Integration von Flüchtlingen, für nachhaltige Kommunalent- wicklung oder für Gesetzesvorhaben. In der Reihe sollen politik- und kommuni- kationswissenschaftliche Arbeiten zum oben genannten Themenfeld versammelt werden. Im Mittelpunkt stehen Fragen der Kommunikation, der Deliberation und der Bürgerbeteiligung – aus nationaler und aus international vergleichen- der Perspektive. Die Reihe richtet sich aber nicht nur an ein wissenschaftliches Publikum, sondern auch an Praktiker aus Politik und Verwaltung. Neben wissen- schaftlichen Erkenntnissen werden sie daher auch Handlungsempfehlungen und Praxisbeispiele enthalten. Weitere Bände in der Reihe http://www.springer.com/series/16100 Inkeri Märgen Schmalz Akzeptanz von Großprojekten Eine Betrachtung von Konflikten, Kosten- und Nutzenaspekten und Kommunikation Mit einem Geleitwort von Prof. Dr. Frank Brettschneider Inkeri Märgen Schmalz Stuttgart, Deutschland Dissertation, Universität Hohenheim, 2018 D100 Ergänzendes Material zu diesem Buch finden Sie auf http://extras.springer.com. ISSN 2524-4744 Politik gestalten – Kommunikation, Deliberation und Partizipation bei politisch relevanten Projekten ISBN 978-3-658-23638-0 ISBN 978-3-658-23639-7 (eBook) https://doi.org/10.1007/978-3-658-23639-7 Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen National- bibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar. Springer VS © Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH, ein Teil von Springer Nature 2019 Das Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung, die nicht ausdrücklich vom Urheberrechtsgesetz zugelassen ist, bedarf der vorherigen Zustimmung des Verlags. Das gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Bearbeitungen, Übersetzungen, Mikroverfilmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen. Die Wiedergabe von Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen usw. in diesem Werk berechtigt auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne der Warenzeichen- und Markenschutz-Gesetzgebung als frei zu betrachten wären und daher von jedermann benutzt werden dürften. Der Verlag, die Autoren und die Herausgeber gehen davon aus, dass die Angaben und Informa- tionen in diesem Werk zum Zeitpunkt der Veröffentlichung vollständig und korrekt sind. Weder der Verlag noch die Autoren oder die Herausgeber übernehmen, ausdrücklich oder implizit, Gewähr für den Inhalt des Werkes, etwaige Fehler oder Äußerungen. Der Verlag bleibt im Hinblick auf geografische Zuordnungen und Gebietsbezeichnungen in veröffentlichten Karten und Institutionsadressen neutral. Springer VS ist ein Imprint der eingetragenen Gesellschaft Springer Fachmedien Wiesbaden GmbH und ist ein Teil von Springer Nature Die Anschrift der Gesellschaft ist: Abraham-Lincoln-Str. 46, 65189 Wiesbaden, Germany Allem voran Weshalb erfahren eigentlich so viele Großprojekte in Deutschland Konflikt? Warum gibt es so wenig Akzeptanz für große Bauten oder Flächenprojekte? Der Bau bzw. die Einrichtung von Bahnhöfen, Windkraftanlagen, Nationalparks oder Flughäfen bewegt die Menschen – aber warum genau? Aus diesen Fragen heraus entstand das Interesse für das Forschungsprojekt über die Akzeptanz von Groß- projekten in Deutschland. Ich danke meinem Doktorvater, Herrn Prof. Dr. Frank Brettschneider, der mit Expertise und Freiräumen, Inspiration und Motivation meine Forschung begleitet hat. In all den Jahren Ihrer Betreuung, lieber Herr Brettschneider, habe ich durch freies wissenschaftliches Arbeiten, durch Ihre Förderung und Forde- rung diese Doktorarbeit und auch mich selbst frei entwickeln dürfen. Die zahl- reichen fachlichen Erkenntnisse sowie die persönlichen Erfahrungen, die ich während der Erstellung dieser Arbeit gemacht habe, haben mein Leben in jeder Hinsicht bereichert – herzlichen Dank. Mein Dank gilt auch Frau Prof. Dr. Clau- dia Mast, die freundlicherweise das Zweitgutachten übernommen hat. Liebe Frau Mast, ich weiß Ihren Einsatz ebenfalls sehr zu schätzen. Das große Vertrauen von Dr. Lothar Ulsamer in die Bedeutung der Kom- munikation bei der Realisierung von Großprojekten war mir Ansporn und Leit- motiv zugleich. Lieber Herr Ulsamer, vielen lieben Dank für Ihr stets offenes Ohr und die praktischen Ratschläge. Familie und Freunden sowie allen anderen, die mich unterstützt und inspi- riert, mich beraten und mit mir diskutiert haben, bin ich unendlich dankbar. Ein Hoch auf Euch! Hohenheim im Winter 2017 Inkeri Märgen Schmalz Geleitwort VII Geleitwort Kommunikation und Öffentlichkeitsbeteiligung bei Großprojekten – eine Investition, die sich auszahlt Großprojekte aus den Bereichen Energie, Verkehr und Stadtentwicklung stoßen immer wieder auf Protest von Teilen der Bevölkerung. Oft artikulieren lokale Bürgerinitiativen ihren Unmut. Umwelt- und Naturschutzverbände springen ihnen bei. Und in der Regel werden die Konflikte auch von Parteien aufge- griffen, teilweise für Wahlen instrumentalisiert. Dem Spiegel war dies im Jahr 2010 eine Titelseite wert. Darauf sah er Deutschland auf dem Weg in die „Dage- gen-Republik“, angetrieben von „Wutbürgern“. Diese Begriffe sind umstritten. Unstrittig ist hingegen, dass der Protest viele Wurzeln hat. Unstrittig ist auch, dass gesellschaftlich tragfähige Lösungen ohne Kommunikation zwischen Vor- habenträgern, Bürgern, Verbänden, Initiativen sowie Politik und Verwaltung nicht möglich sind. Die Legitimation von Großprojekten beruht nicht nur auf gesetzlich vorgeschriebenen, formalen Rechtsverfahren, sondern sie bedarf auch einer frühzeitigen Kommunikation und einer dialogischen Öffentlichkeitsbeteili- gung. Beides kostet Geld. Dabei handelt es sich aber um gut angelegtes Geld – um eine Investition, um zu gesellschaftlich tragfähigen Lösungen zu gelangen. Angesichts der gesellschaftlichen und wissenschaftlichen Relevanz und Ak- tualität des Themas überrascht es, dass die Forschung dazu sehr lückenhaft ist. Folgende Forschungsdefizite wurden von Inkeri Märgen Schmalz überwunden:  Die Forschung konzentrierte sich bislang auf strittige Großprojekte. Inkeri Märgen Schmalz hat Theorie und Empirie um akzeptierte Großprojekte er- weitert.  In der Forschung dominieren Case-Studies. Inkeri Märgen Schmalz hat die erste Arbeit vorgelegt, die Protest und Akzeptanz, Kosten-Nutzen-Betrach- tungen sowie Kommunikation bei Großprojekten auf einer umfassenden Basis von Fällen aus mehreren Themenbereichen analysiert.  Akzeptanz wurde bislang vor allem auf der Einstellungsebene erfasst. Inkeri Märgen Schmalz hat diese Betrachtung um die Verhaltensebene erweitert und ein eigenes Modell für die Messung von Akzeptanz entwickelt und an- gewendet. VIII Geleitwort Die Arbeit bietet Antworten unter anderem auf folgende Fragen: Welche Merk- male weist die Großprojekte-Landschaft in Deutschland auf? Welche Projekte sind eher durch Konflikt geprägt, welche durch Akzeptanz? Und von welchen Projektmerkmalen hängt dies ab? Welche Kosten- und welche Nutzen-Aspekte spielen bei Großprojekten eine Rolle (materielle, finanzielle, persönliche, soziale und ideell-kulturelle Formen von Kosten und Nutzen)? Und wie hängen sie mit Protest und Akzeptanz zusammen? Welche Bedeutung haben Kommunikation und Öffentlichkeitsbeteiligung für den Verlauf von Protest und Akzeptanz bei Großprojekten? Die Forschungsfragen werden aus einer theoretischen Perspektive sowie mittels einer aufwändigen eigenen empirischen Untersuchung beantwortet. Der Theorieteil integriert sehr unterschiedliche Forschungsfelder (Konflikt und Ak- zeptanz, Kosten und Nutzen, Kommunikation) in einem Modell wesentlicher Determinanten der Akzeptanz von Großprojekten. Der empirische Teil setzt sich aus zahlreichen, aufeinander aufbauenden Teilstudien zusammen. Zunächst wur- den 60 Großprojekte identifiziert. Akteure aus diesen Großprojekten wurden mittels eines Online-Fragebogens befragt. An der Befragung haben 194 Personen teilgenommen. Sodann wurden zu 31 Großprojekten darüber hinaus leitfadenge- stützte Intensivinterviews mit Vorhabenträgern und High-Involvement-Akteuren durchgeführt. Zu den zentralen Akteursgruppen zählen: Vorhabenträger, Bürger- initiativen, Politiker, Natur- und Umweltschützer, Behörden, Journalisten. Von den untersuchten Großprojekten galten 43 Prozent als gesellschaftlich weitgehend akzeptiert, 57 Prozent als wenig akzeptiert. Die Determinanten von Protest bzw. Akzeptanz sind sehr vielfältig. Als wesentliche projektbezogene Einflussgrößen werden die Gemeinwohlorientierung des Projektes, die Transpa- renz der Kosten für die Öffentlichkeit, die Befürwortung/Ablehnung des Stan- dortes sowie die Art des Projektes und die Notwendigkeit einer Problemlösung identifiziert. Als wesentliche akteursbezogene Einflussgrößen werden hervorge- hoben: fachliche Kompetenz, Empathie und Kooperationsbereitschaft des Vorha- benträgers. Unter den prozessbezogenen Einflussgrößen sind vor allem eine gute Prozessgestaltung sowie die rechtliche Korrektheit wichtig. Auch wird ein sicht- barer Baufortschritt als akzeptanzfördernd angesehen. Unter den kommunikati- onsbezogenen Einflussgrößen werden hervorgehoben: eine frühzeitige und dau- erhafte Kommunikation, ein angemessenes Wording, vor allem eine positive Medienberichterstattung. Darüber hinaus wird dem angemessenen Verhalten der politischen Akteure und der Verwaltung eine große Bedeutung für die Akzeptanz beigemessen. Und die oft lange Dauer von Genehmigungsverfahren als akzep- tanzmindernd angesehen. Der Kommunikation und der Öffentlichkeitsbeteiligung kommt bei Groß- projekten eine erhebliche Bedeutung zu. Die in den untersuchten Großprojekten Geleitwort IX eingesetzten Kommunikationsinstrumente decken die gesamte Bandbreite ab. Dabei stehen vor allem Gespräche im Mittelpunkt. Es folgen Informations- und Dialoginstrumente. Rund 45 Prozent der genannten Instrumente bieten einen zweiseitigen Informationsfluss, 55 Prozent sind Top-Down-Instrumente. Anhand der eingesetzten Kommunikationsinstrumente werden die Vorhabenträger zu Kommunikations-Typen zusammengefasst. Besonders interessant sind die Zu- sammenhänge zwischen diesen Kommunikations-Typen einerseits sowie dem wahrgenommenen Kosten-Nutzen-Verhältnis und dem Akzeptanzlevel anderer- seits: 1. Bei Projekten der Viel-Kommunizierer nehmen die Akteure im Schnitt einen größeren Nutzen wahr. 2. Bei den Befürwortern eines Projektes entwickelt sich das wahrgenommene Kosten-Nutzen-Verhältnis bei intensiver Kommunikation positiv. Dies gilt vor allem dann, wenn Vorhabenträger Informations- und Mitgestaltungsin- strumente einsetzen. 3. Bei den Kritikern eines Projektes entwickelt sich das wahrgenommene Kosten-Nutzen-Verhältnis bei intensiver Kommunikation geringfügig posi- tiv, wenn die Kommunikation auf Mitgestaltungsebene stattfindet. 4. Umfangreiche Kommunikation führt zu einer Depolarisierung. Und beide Seiten (Befürworter und Kritiker) lernen neue Argumente über Kosten und über Nutzen kennen, ohne ihre grundsätzliche Haltung zu verändern. Inkeri Märgen Schmalz hat mit ihrer Arbeit einen wesentlichen Beitrag zur em- pirischen Erforschung von Kosten- und Nutzenaspekten, von Kommunikation und Öffentlichkeitsbeteiligung sowie der Akzeptanz-Bedingungen bei Großpro- jekten vorgelegt. Ihre Arbeit enthält zahlreiche theoretische und methodische Innovationen, die die weitere Forschung prägen werden. Frank Brettschneider Inhaltsverzeichnis XI Inhaltsverzeichnis 1 Großprojekte zwischen Konflikt und Akzeptanz – eine Einführung ...... 1 1.1 Einführung und Fragestellungen ........................................................... 1 1.2 Vorgehensweise und Struktur der Arbeit .............................................. 6 2 Konflikt & Akzeptanz – Gesellschaft im Wandel ..................................... 7 2.1 Gesellschaft und sozialer Wandel – Ausgangsbedingungen für Großprojekte ......................................................................................... 7 2.2 Der Begriff des Großprojekts .............................................................. 14 2.3 Akzeptanz und ihre Dimensionen ....................................................... 20 2.3.1 Das Konzept der Akzeptanz .......................................................... 21 2.3.2 Ausgewählte Ansätze zum Verhältnis von Einstellung und Verhalten ....................................................................................... 29 2.3.3 Objekt, Subjekt und Kontext – Elemente der Akzeptanz .............. 36 2.3.4 Konflikt und Akzeptanz ................................................................ 40 2.4 Conclusion zur Akzeptanz- und Großprojektforschung ...................... 46 3 Die Genese von Konflikt und Akzeptanz ................................................. 51 3.1 Einflussgrößen auf Konflikt und Akzeptanz ....................................... 52 3.1.1 Einflussgrößen mit Objektbezug ................................................... 53 3.1.2 Einflussgrößen mit Subjektbezug .................................................. 55 3.1.3 Einflussgrößen mit Kontextbezug ................................................. 58 3.2 Zentrale Ansätze und Modelle von Konflikt und Akzeptanz .............. 60 3.2.1 Input-Modelle ................................................................................ 62 3.2.2 Input-Output-Modelle ................................................................... 68 3.2.3 Rückkopplungsmodelle ................................................................. 70 3.2.4 Phasenmodelle ............................................................................... 74